Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Właściciele nieruchomości nadal skarżą się na wysokie koszty obowiązkowego przyłączenia do sieci kanalizacyjnej
• Gdy tego nie uczynią, gmina może to nakazać lub sama wykonać i obciążyć ich kosztami
• Rzecznik Praw Obywatelskich kolejny raz przedstawia ten problem Ministrowi Infrastruktury
• AKTUALIZACJA 27.08.2024: Ministerstwo odpowiada, że obecnie nie prowadzi prac nad zmianami legislacyjnymi w zakresie obowiązku podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, jednakże przepisy są stale analizowane w celu identyfikacji koniecznych zmian w przyszłości

RPO Marcin Wiącek ponownie zwraca uwagę resortowi na sytuację osób, które z przyczyn natury ekonomicznej nie są w stanie wykonać ustawowego obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej.  Prosi o rozważenie zasadności przygotowania przepisów gwarantujących odpowiednią pomoc finansową państwa dla obywateli, których nie stać na samodzielne opłacenie kosztów budowy przyłącza.

W skargach do RPO właściciele nieruchomości podnoszą, że koszty tego wyceniono na kilkadziesiąt tysięcy zł. Ich dochody nie pozwalają zaś na pokrycie tych kosztów. Pomoc finansowa państwa, o którą mogą się ubiegać, jest zaś symboliczna.

Takie dotacje gmin wynoszą zazwyczaj kilkaset zł. Tymczasem wobec nieprzyłączenia nieruchomości do sieci prawo nakazuje wydanie decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci pod rygorem środków egzekucyjnych. Wiąże się to z negatywnymi konsekwencjami prawnymi dla właścicieli nieruchomości. 

Problem był już przedmiotem wystąpienia Rzecznika z 12 maja 2023 r. W  odpowiedzi MI  zastępca Dyrektora Departamentu Gospodarki Wodnej i Żeglugi Śródlądowej wskazał, że Polska jako członek UE jest zobowiązana dostosować system kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych do wymogów dyrektywy Rady 91/271/EWG z 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych. Zgodnie z nią wszystkie aglomeracje powinny być wyposażone w systemy zbierania ścieków komunalnych. Ustanowienie obowiązku przyłączenia nieruchomości do  sieci kanalizacyjnej stanowiło wykonanie postanowień tej dyrektywy. Zdaniem MI zmiana przepisów ustawy w efekcie wdrożenia dyrektywy, mogłaby się wiązać z potencjalnym wszczęciem przez Komisję Europejską procedury w sprawie naruszenia przez Polskę prawa unijnego.

Ponadto MI stwierdziło, że przyłączenie nieruchomości do sieci jest konieczne z punktu widzenia ochrony środowiska - gwarantuje, że całość nieczystości ciekłych trafi do oczyszczalni i zostanie poddana właściwemu oczyszczaniu. Liczba nieruchomości przyłączonych do sieci ma zaś wprost proporcjonalny wpływ na wysokość opłat.

Odpowiedź nie ustosunkowała się do problemu, jaki z wykonaniem tego obowiązku mają osoby niezamożne, będące w trudnej sytuacji finansowej, a także do negatywnych konsekwencji dla osób, które z przyczyn ekonomicznych nie wykonały tego obowiązku (kara grzywny w postępowaniu wykroczeniowym, grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze). Nie odniesiono się także do uwag Rzecznika, że mechanizm pomocy nie zdaje egzaminu, gdyż dotacje gmin są bardzo niskie. 

Natomiast częściową argumentację co do konstytucyjności przepisów o obowiązku przyłączenia do sieci - w przypadku obywateli niedysponujących odpowiednimi finansami - zawarto w opinii prawnej Departamentu Prawnego MI, dołączonej do odpowiedzi.

Wskazano w niej m.in., że nie można wykluczyć sytuacji, że koszty finansowania przyłącza rzeczywiście będą trudne do poniesienia przez właścicieli. Ma to znaczenie prawne, gdyż koszt może być nieproporcjonalnie wysoki wobec ich możliwości finansowych.

Departament twierdzi także, że obowiązek ten jest niezbędny w demokratycznym państwie prawnym, choć nie wskazuje argumentów za tą tezą. W opinii zwraca się jednak uwagę, że regulacje prawne, z których wynika ten obowiązek, mogą naruszać konstytucyjne prawo własności. Zdaniem Departamentu, nawet ustanowienie ustawą programów pomocy dla osób w trudnej sytuacji ekonomicznej może nie być dostatecznym argumentem za tym, by ograniczać prawo własności osób, które - np. z przyczyn ekonomicznych nie mogą sfinansować przyłącza. Ustanowienie przymusu administracyjnego w postaci zastępczego wykonania przyłącza może stanowić nadmierną ingerencję w prawo własności właściciela gruntu, gdyż może on w inny sposób zapewniać sobie dostęp do wody.

Władcze rozstrzygnięcie organu gminy nakazujące budowę przyłącza pod groźbą kary grzywny stanowi w ocenie Departamentu Prawnego zbyt daleko idącą ingerencję w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości poprzez narzucanie bezwzględnego obowiązku korzystania z sieci wodociągowo-kanalizacyjnej bez możliwości stosowania innych rozwiązań, łącznie z prawem do pełnego samodzielnego zaopatrzenia się w zamknięty system dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przymusowa budowa przyłącza na prywatnym gruncie przez gminę oznacza znaczne ograniczenie prawa do swobodnego i niezakłóconego korzystania z nieruchomości od ingerencji osób trzecich.

W ocenie RPO wydanie decyzji o obowiązku przyłączenia powinno być oceniane według konstytucyjnych standardów ochrony prawa własności przed wywłaszczeniem przez władzę publiczną. Nie każdego bowiem rodzaju aktywność inwestycyjna władzy publicznej jest uzasadniona i nie każda taka aktywność spełnia wymóg proporcjonalności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Własność z istoty zawiera również uprawnienie do powstrzymywania się od jakichkolwiek działań inwestycyjnych czy budowlanych na własnym gruncie oraz prawo wyboru formy zapewnienia sobie dostępu do wody i odprowadzania ścieków w sposób adekwatny do zasobów właściciela nieruchomości.

Ze stanowiska Departamentu Prawnego MI wynika, że omawiane przepisy mogą naruszać zasadę proporcjonalności i w konsekwencji stanowić nadmierną ingerencję w konstytucyjne prawo własności. Są zatem wątpliwości co do ich zgodności Konstytucją. Świadczy to, że ustawodawca nie respektuje zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wyrażającej się m.in. w zakazie tworzenia konstrukcji normatywnych, które są niewykonalne przez adresatów norm prawnych.

W ocenie Rzecznika istnieje zatem konieczność modyfikacji przepisów, która uwzględni, że niektórzy obywatele nie są w stanie wykonać tego obowiązku z braku finansów. Jeżeli MI stoi na stanowisku, że od tego obowiązku nie powinno się wprowadzać żadnych zwolnień, to należy wprowadzić skuteczny mechanizm dofinansowania ze środków publicznych kosztów budowy przyłącza, mający na celu istotne wsparcie finansowe osób niezamożnych, których nie stać na tę inwestycję. 

Jak już bowiem Rzecznik sygnalizował w poprzednim wystąpieniu, obecny system dotacji celowych wspomagających inwestycje służące ochronie środowiska nie spełnia swojej roli, z uwagi na to, że gminy nie mają obowiązku ich przyznania, a jeśli nawet beneficjent ją uzyska, to jej wysokość jest bardzo mała i nie stanowi odczuwalnej dla niego pomocy ze strony państwa. A zasada subsydiarności zobowiązuje państwo do pomocy jednostce, gdy nie może ona sobie poradzić z ustawowym obowiązkiem.

Wydaje się, że dopóki nie zostanie wprowadzony mechanizm skutecznego dofinansowania budowy przyłączy kanalizacyjnych, ustawodawca powinien dokonać pewnej modyfikacji instytucji obligatoryjnego wszczynania postępowania zmierzającego do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku przyłączenia, np. poprzez wprowadzenie możliwości umorzenia postępowania lub odstąpienia od wydania nakazu przyłączenia, gdy ustalony stan faktyczny prowadzi do wniosku, że przyczyną niewykonania obowiązku jest wyłącznie trudna sytuacja finansowa właściciela nieruchomości.

Rzecznik zwraca się do min. Dariusza Klimczaka o rozważenie zasadności przygotowania projektu stosownej zmiany przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także regulacji prawnych gwarantujących odpowiednią pomoc finansową państwa dla tych obywateli, których nie stać na samodzielne pokrycie kosztów budowy przyłącza kanalizacyjnego.

Odpowiedź Przemysława Koperskiego, podsekretarza stanu w MI

Na wstępie pragnę podkreślić, że Ministerstwo Infrastruktury podziela pogląd Pana Rzecznika, iż osoby niezamożne, będące w trudnej sytuacji finansowej mogą mieć trudności z wykonaniem obowiązku podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Potwierdzają to wyniki kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izba Kontroli w 2015 r. pn. „Działania organów gmin na rzecz zwiększenia liczby użytkowników sieci kanalizacji sanitarnej” '). Kontrola wykazała m.in., że w 13 gminach (na 28 kontrolowanych) wystąpiły przypadki niepodłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, pomimo posiadania technicznych możliwości, z powodu braku środków finansowych ich właścicieli.

Należy jednak zauważyć, iż Najwyższa Izba Kontroli wskazała, że dla poprawy efektywności i skuteczności działań organów gmin na rzecz zwiększenia liczby użytkowników sieci kanalizacji sanitarnej, niezbędne jest m.in. podjęcie działań przez Prezesa Rady Ministrów w celu nowelizacji art. 5 ucpg poprzez wskazanie nieprzekraczalnego terminu przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, liczonego od daty poinformowania mieszkańców przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zaistnieniu technicznych możliwości w tym zakresie, oraz w konsekwencji rezygnacji z konieczności wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do kanalizacji w przypadku stwierdzenia braku realizacji tego obowiązku. Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli, takie rozwiązanie umożliwi egzekwowanie wykonania obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, wprost w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505, z późn. zm.), bez konieczności uprzedniego wydawania w tej sprawie decyzji administracyjnej w trybie ucpg.

Ponadto wymaga również wyjaśnienia, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ucpg, przewiduje wyjątek od obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Jest nim sytuacja, w której nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Wówczas przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe.

W odniesieniu do kwestii zapewnienia odpowiedniego finansowania przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, wymaga podkreślenia, że zasady finansowania zadań gminy w zakresie budowy infrastruktury sanitarnej określają przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 54), zwanej dalej „POŚ”. Zgodnie z art. 403 ust. 2 POŚ, do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4-6, stanowiących dochody budżetów gmin, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy. Zgodnie z art. 403 ust. 4 POŚ, finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm.) z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji. Źródłem finansowania inwestycji z zakresu sieci kanalizacyjnej mogą być krajowe fundusze ekologiczne (Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej). Przykładowo, WFOŚiGW w Krakowie w terminie od dnia 1 lutego 2024 r. do dnia 31 grudnia 2024 r. (do wyczerpania środków) prowadzi nabór wniosków o pomoc finansową na budowę przyłącza do sieci kanalizacji sanitarnej).

Ponadto, obowiązująca regulacja zawarta w art. 5 ust. 7 ucpg, w myśl której w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązku podłączenia nieruchomości do kanalizacji wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje decyzję nakazującą wykonanie takiego obowiązku, jak już zostało wspomniane we wcześniejszej części niniejszego pisma, nie wskazuje terminu na podłączenie do sieci. Dzięki takiemu rozwiązaniu, w ocenie resortu, władze samorządowe mają możliwość określenia racjonalnego terminu wykonania ww. obowiązku, biorąc pod uwagę sytuację materialną właściciela nieruchomości, którego decyzja dotyczy.

Mając na uwadze powyższe, oraz konieczność realizacji przez Polskę postanowień dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz. Urz. WE L 135 z 30.05.1991 r., str. 40 - Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 2, str. 26, z późn. zm.) i kwestie podniesione w piśmie Departamentu Gospodarki Wodnej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 10 lipca 2023 r. znak: DGWiŻŚ-7.0212.35.2023, informuję, że Ministerstwo Infrastruktury obecnie nie prowadzi prac nad zmianami legislacyjnymi w zakresie obowiązku podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, jednakże przepisy w tym zakresie są stale analizowane w celu identyfikacji koniecznych zmian w przyszłości.

V.7204.19.2023