Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wojewodowie powierzają kuratorom oświaty nie tylko prowadzenie postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych wobec nauczycieli, ale i powoływanie rzeczników dyscyplinarnych oraz członków komisji dyscyplinarnych
• Budzi to zaniepokojenie nauczycieli i dyrektorów szkół, zwłaszcza że rzecznicy dyscyplinarni są związani poleceniami organu, który ich powołał
• Istnienie wątpliwości co do legalności powołania rzeczników dyscyplinarnych i członków komisji to stan wysoce niepożądany – uważa Rzecznik Praw Obywatelskich
• Nie daje bowiem gwarancji rzetelnego i obiektywnego zbadania sprawy oraz może prowadzić do zarzutów braku niezależności i bezstronności
• AKTUALIZACJA: Rzecznik dyscyplinarny oraz jego zastępcy nie są samodzielnymi organami i nie podejmują autonomicznych decyzji w danej sprawie. Działają oni bowiem w imieniu organu, który ich powołał - odpowiedział min. Przemysław Czarnek
• Komisje dyscyplinarne pierwszej instancji, jak i odwoławcze komisje dyscyplinarne są niezawisłe w zakresie orzekania. Ich członkowie przy orzekaniu podlegają wyłącznie obowiązującym przepisom prawa i własnemu wewnętrznemu przekonaniu oraz są wolni od jakichkolwiek wpływów i nacisków zmierzających do załatwienia rozpatrywanej sprawy w określony sposób  

RPO Marcin Wiącek prosi ministra edukacji i nauki Przemysława Czarnka o stanowisko w sprawie.

Istotna część wniosków kierowanych do RPO przez nauczycieli i dyrektorów szkół dotyczy sposobu prowadzenia postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Przy ich rozpatrywaniu wyłoniło się pytanie, czy art. 20 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie może być podstawą do powierzenia kuratorowi oświaty zadań organu, przy którym działa komisja dyscyplinarna dla nauczycieli, wskazanych w rozdziale 10 Karty Nauczyciela i rozporządzeniu MEN z 25 maja 2016 r. w sprawie szczegółowego trybu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli oraz wznawiania postępowania dyscyplinarnego.

Zgodnie z ustawą o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wojewoda może powierzyć prowadzenie w jego imieniu niektórych spraw ze swej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego lub organom innych samorządów działających w województwie, kierownikom państwowych i samorządowych osób prawnych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych województwa.

Z informacji RPO wynika, że w wielu województwach doszło do powierzenia kuratorom oświaty zadań związanych z prowadzeniem postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych wobec nauczycieli, w tym uprawnień do powołania rzeczników dyscyplinarnych i członków komisji. 

Kurator oświaty w imieniu wojewody wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa. Nie wymieniono jednak wśród nich spraw z zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli.

Karta Nauczyciela stanowi zaś, że w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli orzeka w pierwszej instancji komisja dyscyplinarna przy wojewodzie właściwa dla nauczycieli wszystkich szkół funkcjonujących na terenie województwa oraz komisja dyscyplinarna przy ministrze właściwym do spraw oświaty i wychowania. Członków komisji dyscyplinarnej I instancji oraz komisji odwoławczej powołuje, odwołuje oraz ustala ich liczbę  odpowiednio: wojewoda, minister właściwy ds. oświaty i wychowania lub minister właściwy ds. kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Powołanie przewodniczącego komisji dyscyplinarnej i zastępców, a także rzecznika dyscyplinarnego i zastępców jest obowiązkiem organu, przy którym działa komisja dyscyplinarna. Powołanie rzecznika i  jego zastępców powinno nastąpić spośród pracowników urzędu obsługującego ten organ.

W doktrynie prawa wskazuje się, że rzecznicy dyscyplinarni mogą być wyznaczeni - w zależności od rodzaju komisji dyscyplinarnej, przy której działają - spośród pracowników urzędów wojewódzkich, ministerstw ds. oświaty i wychowania lub kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub jednostek im podległych. Jak jednak podnoszą skarżący,  częstą praktyką jest wybór na te stanowiska osób zatrudnionych w kuratoriach oświaty, co jest wątpliwe pod względem zgodności z prawem. Mimo zapewnień o niezależności organów może to rodzić podejrzenia związane z podległością służbową między kuratorem oświaty a rzecznikiem dyscyplinarnym.

A w świetle ustawy istnieje duża zależność między rzecznikiem dyscyplinarnym i jego zastępcami a organem, który ich powołał. Rzecznik dyscyplinarny i jego zastępcy są związani poleceniami organu. Rzecznik dyscyplinarny wszczyna postępowanie wyjaśniające na polecenie organu, a za zgodą organu, który go powołał, kieruje wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego albo umarza sprawę. 

Rolę rzecznika porównuje się do roli prokuratora w postępowaniu karnym z jego podziałem na etapy postępowania przygotowawczego oraz sądowego. Umocowanie rzecznika dyscyplinarnego w systemie oraz jego relacja z organem (wojewodą lub kuratorem oświaty) może mieć znaczenie dla oceny postępowania.

Pojęcie „sprawy” w znaczeniu prawa administracyjnego nie zaś obejmuje swym zakresem znaczeniowym powołania rzecznika dyscyplinarnego. 

Skarżący informowali RPO, że ich zdaniem doszło do zrzeczenia się przez wojewodów także roli kontrolnej w sprawach postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych, mimo że ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nakłada obowiązek określenia zasad sprawowania przez wojewodę kontroli nad prawidłowym wykonywaniem powierzonych zadań. 

Zdarza się, że wojewoda odmawia wnioskodawcom informacji co do postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych z uwagi na niewłaściwość organu oraz brak danych. Skarżący wskazują też uwagę na utrudnienia w dostępie do informacji o osobach pełniących funkcję rzeczników dyscyplinarnych oraz składzie komisji dyscyplinarnych.

Problemy te prowadzą do zarzutów o braku jawności działań organów publicznych. Inne zastrzeżenia z wniosków do RPO to naruszanie praw obwinionych, w tym prawa do poznania dokładnego określenia zarzucanego czynu, prawa do wyjaśnień, prawa do zapoznania się z aktami, prawa do wypowiadania się co do każdego zeznania świadka, opinii biegłego lub innego dowodu, prawa do zgłaszania wniosków o dopuszczenie nowych dowodów, prawa do rozstrzygania wątpliwości na korzyść obwinionego. Skargi do RPO dotyczą także przewlekłego sposobu prowadzenia postępowań dyscyplinarnych.

Delegacja ustawowa dla ministra do spraw oświaty podkreśla konieczność zapewnienia rzetelności, obiektywności i sprawności rozpatrywania spraw dyscyplinarnych nauczycieli. Stan, w którym istnieją wątpliwości co do legalności powołania rzecznika dyscyplinarnego i jego zastępców oraz członków komisji dyscyplinarnej, jest wysoce niepożądany. Nie daje bowiem gwarancji rzetelnego i obiektywnego zbadania sprawy oraz może prowadzić do zarzutów braku niezależności i bezstronności osób sprawujących kluczowe funkcje. A prawo do dobrej administracji oraz prawo do sądu zaliczane są do podstawowych praw obywatela - podkreśla Marcin Wiącek.

Odpowiedź ministra Przemysława Czarnka (całość w załączniku)

(….) Uprzejmie wyjaśniam, że powierzanie przez wojewodów kuratorom oświaty spraw związanych z powoływaniem komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli oraz rzeczników dyscyplinarnych i ich zastępców w drodze porozumień następuje zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Porozumienia tego rodzaju mogą bowiem być zawierane na podstawie art. 20 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2023 r. poz. 190); stanowią one porozumienie dwóch organów administracji publicznej, z których jeden (wojewoda) przekazuje do wykonania przypisane mu ustawowo zadania drugiemu organowi (kuratorowi oświaty), który z kolei przyjmuje je do wykonania zgodnie z treścią zawartego porozumienia.

Tak więc na mocy omawianego porozumienia wojewoda może powierzyć kuratorowi oświaty zadania organu, przy którym działa komisja dyscyplinarna dla nauczycieli, wskazane w rozdziale 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela oraz w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie szczegółowego trybu prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli oraz wznawiania postepowania dyscyplinarnego (Dz. U. poz. 741).

Decyzja o skorzystaniu z takiej formy delegowania wykonywania zadań publicznych pozostaje w wyłącznych kompetencjach wojewody. Z informacji posiadanych przez Ministerstwo Edukacji i Nauki wynika, że praktyka w tym zakresie nie jest jednolita i z powyższej możliwości skorzystała tylko część wojewodów.

Trzeba podkreślić, że kurator oświaty jest organem zespolonej administracji rządowej w województwie, który wykonuje na obszarze województwa zadania i kompetencje w zakresie oświaty w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe, Dz. U. z 2023 r. poz. 900). Zadania powierzane w drodze wspomnianego wyżej porozumienia są zatem merytorycznie spójne z jego ustawowymi zadaniami.

Ponadto wyjaśnić należy, że w obowiązującym stanie prawnym rzecznik dyscyplinarny oraz jego zastępcy nie są samodzielnymi organami i nie podejmują autonomicznych decyzji w danej sprawie. Działają oni bowiem w imieniu organu, który ich do tej funkcji powołał i są związani jego poleceniami, o czym stanowi art. 83 ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela. Dlatego też wiele czynności rzecznika dyscyplinarnego wymaga zatwierdzenia przez ten organ.

Natomiast komisje dyscyplinarne pierwszej instancji, jak i odwoławcze komisje dyscyplinarne, na mocy art. 85a ust. 1 ustawy – Karta Nauczyciela są niezawisłe w zakresie orzekania. Niezawisłość komisji dyscyplinarnych oznacza, że ich członkowie przy orzekaniu podlegają wyłącznie obowiązującym przepisom prawa i własnemu wewnętrznemu przekonaniu oraz są wolni od jakichkolwiek wpływów i nacisków zmierzających do załatwienia rozpatrywanej sprawy w określony sposób.

Jednocześnie pragnę podkreślić, że niezależnie od tego czy wojewoda czy też na mocy porozumienia, o którym mowa powyżej, kurator oświaty powołuje komisję dyscyplinarną pierwszej instancji oraz rzecznika dyscyplinarnego i jego zastępców, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz postępowania dyscyplinarnego odpowiednio nauczyciel, którego dotyczy postępowanie wyjaśniające, oraz obwiniony powinni mieć zapewnione prawo do poznania dokładnego określenia zarzucanego czynu uchybiającego godności zawodu nauczyciela lub obowiązkom określonym w art. 6 ustawy – Karta Nauczyciela, złożenia wyjaśnień, zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiadania się co do każdego zeznania świadka, opinii biegłego lub innego dowodu, a także zgłaszania wniosków o dopuszczenie nowych dowodów, czy też rozstrzygania wątpliwości na korzyść obwinionego. 

VII.7037.30.2023