Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Podczas planowanego na 2023 r. w Toruniu Światowego Kongresu Kopernikańskiego ma obowiązywać zakaz tzw. zgromadzeń spontanicznych 
• Nie wydaje się, aby dla zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego w trakcie pierwszego Kongresu konieczne było tak daleko idące ograniczenie podstawowych swobód obywatelskich - ocenia RPO
• Całkowity zakaz zgromadzeń spontanicznych o charakterze pokojowym jest niezgodny z art. 57 Konstytucji oraz art. 11 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
• Niejasne są też przyczyny ustawowego nadania Kongresowi tak szczególnej ochrony przed ewentualną krytyką

- Wydaje się, że ewentualnym zagrożeniom porządku publicznego mogłaby w sposób wystarczający przeciwdziałać Policja i inne służby, podejmując w sposób następczy decyzje na podstawie konkretnej oceny ryzyka, tak jak ma to miejsce w innych przypadkach – pisze rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek do ministra edukacji i nauki Przemysława Czarnka.

RPO przedstawia ministrowi uwagi w sprawie. Wnosi o działania w celu doprowadzenia krytykowanego stanu prawnego do zgodności z Konstytucją (wolność zgromadzeń oraz wolność wyrażania poglądów) i prawem międzynarodowym. 

Co mówi ustawa

Według ustawy z 28 kwietnia 2022 r. o Akademii Kopernikańskiej, raz na 5 lat organizowany jest Światowy Kongres Kopernikański w celu wymiany informacji, doświadczeń oraz wyników badań naukowych z ostatnich 5 lat z zakresu astronomii, ekonomii oraz medycyny. Zgodnie z art. 76 ustawy, w okresie od 72 godz. przed rozpoczęciem pierwszego Kongresu do 48 godz. po jego zakończeniu, w Toruniu nie będzie możliwe korzystanie z wolności zgromadzeń w formie zgromadzeń spontanicznych (o których mowa w art. 3 ust. 2  ustawy z 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach).

Art. 76 ustawy nasuwa szereg wątpliwości konstytucyjnych. Wyłącza on bowiem możliwość korzystania z wolności zgromadzeń, co dotyczy tylko zgromadzeń spontanicznych, i obejmuje pierwszy Kongres Kopernikański (ma się on odbyć 19-21 lutego 2023 r.). 

Wątpliwości RPO

Wprowadzono zatem zróżnicowanie co do traktowania zgromadzeń. Podzielono je na te, które mogą się odbyć w trakcie pierwszego Kongresu oraz we wskazanym okresie (zgromadzenia, o których organizator zawiadamia organ gminy), oraz te, które w tym czasie są zabronione (zgromadzenia spontaniczne). Przepis ustawy wybiórczo traktuje więc poszczególne rodzaje zgromadzeń, chociaż Konstytucja chroni je z równą intensywnością. 

Nie sposób też ustalić, czym kierował się prawodawca, wprowadzając takie rozwiązanie w związku z pierwszym Kongresem, a zarazem przyjmując, że zgromadzenia spontaniczne nie stanowią zagrożenia dla kolejnych.
 
RPO wskazuje na wątpliwości co do zgodności tak sformułowanego zakazu z art. 2 Konstytucji RP oraz wyrażoną w tym przepisie zasadą demokratycznego państwa prawa. Z zasady tej wynika obowiązek stanowienia prawa, które ma postać norm o powszechnym stosowaniu. Tylko w ten sposób, poprzez zapewnienie formalnej równości obywateli wobec prawa, legislacja może realizować zasadę sprawiedliwości społecznej. Przypadki, w których sformułowanie przepisu nosi cechy arbitralności w wyborze adresatów norm i hipotezy ich zastosowania, stanowią naruszenie zasady praworządności.

Istotne wątpliwości budzi także art. 76 ustawy z perspektywy zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości (art. 32 Konstytucji). Wyróżnia bowiem wydarzenia publiczne w sposób szczególny chronione przed możliwą krytyką w ramach zgromadzeń publicznych. 

Sprawiedliwość społeczna powiązana jest z zakazem arbitralności i nierównego traktowania obywateli przez państwo. Wszelkie wyjątki od zasady równości na poziomie legislacji mogą być uzasadnione jedynie szczególną sytuacją podmiotów. Obywatele, w ramach podobnych sytuacji faktycznych, powinni korzystać z podobnego standardu ochrony przysługujących im swobód.

Wątpliwość zasadniczej natury pojawia się w świetle art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 57 Konstytucji RP stanowi że „Każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa". 

Zakaz organizacji zgromadzeń spontanicznych stanowi ograniczenie wolności i praw obywatelskich, regulowane klauzulą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nią ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw są możliwe tylko, gdy są wprowadzane w formie ustawy oraz gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony innych konstytucyjnych wartości.

W tym przypadku spełniono wymóg ograniczenia wolności ustawą, jednakże konieczne jest rozważenie pozostałych przesłanek dopuszczalności tego ograniczenia.

Nie znając konkretnego celu wprowadzonego zakazu, trudno rozważać kwestie przydatności i konieczności tego środka do ochrony konstytucyjnego dobra. Jeśli jednak przyjąć, że celem jest zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego w trakcie pierwszego Kongresu, to nie wydaje się, aby dla jego zapewnienia konieczne było tak daleko idące ograniczenie podstawowych swobód obywatelskich. 

Z pewnością możliwe byłoby wprowadzenie innych ograniczeń, które nie uderzałyby w istotę wolności zgromadzeń, a umożliwiłyby zapewnienie bezpieczeństwa uczestników i osób postronnych. Ochrona prawa do zgromadzenia w danym miejscu i czasie nie musi się wiązać z zakazem odbywania wszelkich innych zgromadzeń. A to obowiązkiem państwa jest zapewnienie zgodnego z prawem, pokojowego przebiegu równocześnie odbywających się zgromadzeń.

Nieproporcjonalny i wyjątkowo uciążliwy wydaje się też okres obowiązywania zakazu: 72 godz. przed rozpoczęciem pierwszego Kongresu do 48 godz. po jego  zakończeniu. Kongres ma trwać osiem dni, podczas których w Toruniu będzie ograniczona wolność zgromadzeń spontanicznych  Tak długi okres zdecydowanie nie znajduje podstaw w konieczności ochrony porządku publicznego i nie jest proporcjonalny.

Ze standardów międzynarodowych wypracowanych m.in. przez OBWE oraz z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że wymóg porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz potencjalne ryzyko groźnych zajść w ogóle nie mogą stanowić wystarczającej przesłanki, by odgórnie wprowadzić bezwzględny zakaz uczestnictwa w pokojowych zgromadzeniach.

Środek taki narusza także de facto istotę prawa do zgromadzeń spontanicznych - jako szczególnego rodzaju zgromadzeń pozwalających społeczeństwu na reagowanie na bieżąco na określone wydarzenia, których odbycie w terminie późniejszym byłoby niecelowe - i jest nieproporcjonalny.

Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny, fakt, że istnieje możliwość organizacji innego rodzaju zgromadzeń, nie zmienia wniosku o niekonstytucyjności dyskutowanego zakazu. Naruszenie istoty danej wolności jest przy tym wprost zakazane przez art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Prowadzi to do wniosku, że całkowity zakaz zgromadzeń spontanicznych o charakterze pokojowym jest niezgodny z art. 57 Konstytucji RP oraz art. 11 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Wydaje się, że ewentualnym zagrożeniom porządku publicznego mogłaby w sposób wystarczający przeciwdziałać Policja i inne służby, podejmując w sposób następczy decyzje na podstawie konkretnej oceny ryzyka, tak jak ma to miejsce w innych przypadkach. 

Niejasne są też przyczyny, dla których ustawodawca zdecydował w wyjątkowy sposób potraktować Kongres i nadać temu zgromadzeniu szczególną ochronę, także przed ewentualną krytyką.

Reasumując, w ocenie Rzecznika art. 76 ustawy o Akademii Kopernikańskiej budzi szereg wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP. Może zwłaszcza naruszać zasady wynikające z art. 2 Konstytucji RP oraz wolności zgromadzeń (art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji).

VII.613.2.2022