Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Decyzja prezydenta Gniezna o zakazie marszu równości 13 kwietnia 2019 r. jest niedopuszczalna w świetle Konstytucji i Prawa o zgromadzeniach
• Prezydent powołał się na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi albo mienia, bo na ten dzień zgłoszono także 17 innych zgromadzeń, w tym przeciwników marszu
• W ten sposób obarczył jego organizatorów i uczestników odpowiedzialnością za potencjalne zachowanie kontrmanifestantów – uznał RPO
• A to władze są obowiązane zapewnić bezpieczeństwo pokojowych demonstracji, zwłaszcza obywatelom należącym do mniejszości i podatnym na dyskryminację

Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do postępowania przed Sądem Okręgowym w Poznaniu. Organizator marszu 9 kwietnia 2019 r. zaskarżył zakaz wydany przez prezydenta Gniezna Tomasza Budasza. Sąd ma 24 godzin na rozpoznanie odwołania. Od jego decyzji można byłoby się odwołać do Sądu Apelacyjnego, który też musiałby rozpoznać sprawę w 24 godziny. 

Adam Bodnar wniósł o uchylenie zakazu, przedstawiając obszerną argumentację prawną, z powołaniem się na Konstytucję i prawo międzynarodowe oraz europejskie. W ocenie RPO prezydent miasta błędnie i bezpodstawnie przyjął, że wystarczającą podstawą zakazu może być fakt organizacji w tym samym dniu 17 innych zgromadzeń grup różniących się przekonaniami społeczno-politycznymi - ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia albo mienia w znacznych rozmiarach. A to nie ze strony organizatorów i uczestników marszu miałoby dojść do ewentualnego zagrożenia.

Zgłoszenie zgromadzenia 

Organizator marszu 14 marca 2019 r. zawiadomił władze Gniezna o zamiarze zorganizowania 13 kwietnia przemarszu przez miasto 1000 osób w celu promocji praw człowieka, w tym praw osób nieheteronormatywnych i innych mniejszości  (z udziałem 10 wolontariuszy służby porządkowej). Tego samego dnia wpłynęło również 17 innych zawiadomień o zgromadzeniach na 13 kwietnia. 16 z nich deklarowało cele odmienne od marszu - zaplanowano je na jego trasie.

Komendant Powiatowy Policji w Gnieźnie wskazał, że organizacja zgromadzeń „potencjalnie niesie za sobą zagrożenie uszkodzenia lub zniszczenia mienia”, powołując się na udział w nich przedstawicieli grup społecznych o odmiennych światopoglądach. 4 kwietnia rozprawa administracyjna w Urzędzie Miejskim w Gnieźnie nie doprowadziła do zmiany miejsca lub czasu zgromadzeń.

Decyzją z 8 kwietnia prezydent Gniezna zakazał wszystkich zgromadzeń. Powołał się na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi albo mienia w znacznych rozmiarach,

Analiza decyzji Prezydenta Miasta Gniezna

W ocenie Rzecznika prezydent Gniezna w nieuzasadniony sposób naruszył prawo do wolności zgromadzeń. Oceniając, czy zgłoszone zgromadzenie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, powinien był się odnieść wyłącznie do zachowania organizatorów i uczestników tego marszu, nie zaś do przewidywanego zachowania osób trzecich, o skrajnie odmiennych poglądach.

Prezydent zakazał organizacji wszystkich zgromadzeń 13 kwietnia, posługując się tą samą argumentacją, bez wskazania, które zrzuty odnoszą się do poszczególnych organizatorów lub uczestników. - Oznacza to, że prezydent posłużył się de facto zasadą tzw. odpowiedzialności zbiorowej, obarczając organizatorów i uczestników pokojowego zgromadzenia odpowiedzialnością za potencjalne zachowanie kontrmanifestantów - głosi pismo Adama Bodnara do sądu.

W świetle wykładni art. 57 Konstytucji i art. 14 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach takie uzasadnienie jest prawnie niedopuszczalne. Prezydent wskazał, że źródłem zagrożenia jest „eskalacja napięcia pomiędzy stronami konfliktu ideologicznego” pomiędzy uczestnikami wszystkich planowanych zgromadzeń. Jako jeden z powodów podał także odbywające się w czasie planowanych zgromadzeń mecze piłki nożnej, których uczestników ocenił jako agresywnych i “wypowiadających się w sposób negatywny o celach i ideach wyrażanych na jednym ze zgłoszonych zgromadzeń”.

Prezydent niesłusznie uznał, że dla sprawy nie ma znaczenia cel zgromadzenia - rozpowszechnianie praw człowieka, w tym praw osób nieheteronormatywnych i innych mniejszości oraz fundamentalnych zasad równości i poszanowania godności każdej osoby. Cel  może być istotny przy ocenie zachowania jego uczestników, zwłaszcza jeśli jest nim  promocja praw człowieka i ochrona przed dyskryminacją – podkreślił Rzecznik.

Według niego nie sposób uznać, by  zakaz był proporcjonalny i konieczny dla ochrony życia i zdrowia ludzi oraz mienia. Władze samorządowe dysponują bowiem środkami prawnymi, które w razie potrzeby pozwoliłyby zapobiec zagrożeniom dla tych wartości. Tymczasem w uzasadnieniu prezydent wskazał, że znaczne siły policji będą skierowane w dniu zgromadzenia do ochrony meczu piłki nożnej w Poznaniu, przez co należyte zabezpieczenie zgromadzenia może zostać utrudnione.

Prezydent argumentował też, że organizatorzy marszu nie przewidzieli żadnej profesjonalnej ochrony, a jedynie 10 wolontariuszy, którzy nie zapewnią bezpieczeństwa w obliczu konfrontacji z wrogo nastawionymi osobami. Tymczasem to na władzach państwowych ciąży obowiązek zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa uczestnikom pokojowych demonstracji, w szczególności obywatelom wyrażającym poglądy niepopularne, należącym do mniejszości i podatnym na dyskryminację. Zagwarantowanie prawa do wolności zgromadzeń wiąże się zaś z aktywnością policji, która powinna zapewnić bezpieczeństwo. Organizatorzy marszu mogą odpowiadać wyłącznie za zachowanie uczestników swego zgromadzenia, a nie za ochronę uczestników przed zachowaniem kontrmanifestantów, kibiców piłki nożnej albo innych osób.

- W konsekwencji decyzji prezydenta Gniezna organizatorzy pokojowej demonstracji, głoszącej hasła tolerancji i szacunku dla drugiego człowieka nie mogą swobodnie korzystać z fundamentalnej wolności zgromadzeń ze względu na nieproporcjonalne, nieuzasadnione i nie znajdujące podstawy w ustawie przesłanki – brzmi konkluzja pisam RPO do sądu.

Stan prawny

Jak przypomina Rzecznik, zgodnie z art. 57 Konstytucji każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Podstawowym obowiązkiem władzy publicznej jest umożliwienie zgromadzenia i zabezpieczenie jego pokojowego przebiegu. Wolność do pokojowego gromadzenia się odgrywa też szczególną rolę w urzeczywistnianiu praw grup mniejszościowych do pełnego i równoprawnego udziału w życiu politycznym i społecznym. Stosownie do art. 32 Konstytucji RP wszyscy maja prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a tym samym równe prawo do manifestowania swoich poglądów, nawet jeśli mogą one budzić kontrowersje lub opór w części społeczeństwa.

Wartości te szeroko opisano w aktach prawa międzynarodowego: Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zgromadzenie podlega ochronie z art. 11 EKPCz nawet jeśli jako demonstracja jest uciążliwa, irytująca lub obraźliwa dla osób o innych poglądach. Nawet w przypadku faktycznego ryzyka naruszenia porządku na skutek zdarzeń będących poza kontrolą organizatorów, zgromadzenie nie przestaje być objęte ochroną art. 11 ust. 1 EKPCz.

Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka potwierdza, że na władzach ciąży obowiązek zagwarantowania pluralizmu. Faktyczne poszanowanie wolności zgromadzeń nie może sprowadzać się wyłącznie do powstrzymania się od ingerencji, lecz obejmuje również pozytywny obowiązek zapewnienia skutecznego korzystania z tej wolności, co ma szczególne znaczenie dla obywateli wyrażających poglądy niepopularne, należących do mniejszości i podatnych na dyskryminację, represje i szykany.

W orzeczeniu Bączkowski przeciwko Polsce ETPCz rozpatrywał zakaz Prezydenta Warszawy na Paradę Równości w 2005 r. Głównym powodem odmowy było to, że organizator nie przedstawił projektu organizacji ruchu, choć żadne oficjalny dokument takiego wymogu nie zawierał. W ocenie ETPCz naruszono art. 11, 13 i 14 EKPCz. Uznł, że można przypuszczać, że rzeczywistą przyczyną odmowy była niechęć lokalnych władz do środowiska osób homoseksualnych.

W doktrynie podkreśla się, że z orzeczenia w sprawie Bączkowski przeciwko Polsce wynikają pozytywne obowiązki władzy publicznej wobec osób głoszących niepopularne poglądy lub należących do mniejszości, jako grup bardziej narażonych na wiktymizację. ETPCz pośrednio włączył mniejszości seksualne do tych grup społecznych, które wymagają szczególnej ochrony.

W bogatym orzecznictwie polskich sądów ugruntowany jest pogląd, że wolność zgromadzeń pełni doniosłą rolę w demokratycznym państwie prawnym, a także jest warunkiem istnienia społeczeństwa demokratycznego. Dlatego też wszelkie ograniczenia wolności zgromadzeń powinny spełniać test niezbędności i proporcjonalności. Przesłanek wydania zakazu organizacji zgromadzeń zawartych w art. 14 ustawy Prawo o zgromadzeniach nie można interpretować rozszerzająco. Wykładnia przesłanki z art. 14 pkt 2 ustawy - Prawo o zgromadzeniach musi uwzględniać wartości i normy wyższego rzędu, wynikające z Konstytucji i przepisów prawa międzynarodowego.

Ograniczanie wolności zgromadzeń powinno być traktowane jako absolutny wyjątek, co wskazuje na potrzebę zawężającej interpretacji wszelkich ograniczeń dotyczących swobodnego i pokojowego zgromadzania się, a każdy zakaz odbycia zgromadzenia musi być w sposób przekonywujący uzasadniony. Ograniczenia wolności zgromadzeń nigdy też nie powinny opierać się na ogólnych przypuszczeniach bądź prognozach. Ewentualny zakaz organizacji zgromadzenia nie powinien być podejmowany bez oceny stopnia zagrożenia, zakończonej wnioskiem o wysokim prawdopodobieństwie jego wystąpienia. W przypadku konfliktu konstytucyjnie gwarantowanej wolności zgromadzeń z innymi prawami, takimi jak bezpieczeństwo czy porządek publiczny, wolność zajmuje pozycję równorzędną.

Ocena, czy odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, musi odnosić się do organizatorów i uczestników zgromadzenia, a nie do osób niechętnych zgromadzeniu. Przy dokonywaniu tej oceny zachowania uczestników zgromadzenia w świetle art. 14 pkt. 2 ustawy - Prawo o zgromadzeniach, cel zgromadzenia może być istotny. Niedopuszczalne jest uzależnienie możliwości realizacji wolności zgromadzeń od reakcji przeciwników zgromadzenia.

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 stycznia 2006 r.  uznano, że „ewentualność kontrdemonstracji przy użyciu przemocy lub przyłączenia się skłonnych do agresji ekstremistów nie może prowadzić do pozbawienia tego prawa (wolności zgromadzeń) nawet wtedy, gdy istnieje realne niebezpieczeństwo, że zgromadzenie publiczne spowoduje naruszenie porządku publicznego przez wydarzenia, na które organizatorzy zgromadzenia nie mają wpływu, a władza publiczna uchyla się od podjęcia skutecznych działań w celu zagwarantowania realizacji wolności zgłoszonego  zgromadzenia”. TK podkreślił, że na władzy ciąży obowiązek zapewnienia ochrony uczestnikom pokojowych demonstracji, bez względu na stopień kontrowersyjności przedstawianych przez nich poglądów, jeżeli nie naruszają one prawnych zakazów głoszenia określonych poglądów.

Reasumując, standard ochrony wolności zgromadzeń oraz powiązany z nim zakaz nierównego traktowania przez władze publiczne można sprowadzić do następujących kwestii:

• wszelkie ograniczenia wolności zgromadzeń muszą spełniać test niezbędności i proporcjonalności i powinny być traktowane jako absolutny wyjątek,
• organy władzy publicznej mają obowiązek umożliwić przeprowadzenie pokojowego zgromadzenia również wtedy, kiedy jego uczestnicy będą prezentować idee odmienne od poglądów większości, a dodatkowo takie zgromadzenie będą się starali zakłócić lub udaremnić uczestnicy kontrmanifestacji,
• przesłanki pozwalające na wydanie zakazu zgromadzenia nie mogą być interpretowane rozszerzająco, w szczególności zaś nie mogą opierać się wyłącznie na ogólnych prognozach lub przypuszczeniach i muszą uwzględniać wartości i normy wyższego rzędu wynikające z Konstytucji i przepisów prawa międzynarodowego,
• organy władzy publicznej, dokonując oceny, czy zgłoszone zgromadzenie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, powinny odnosić się do zachowania organizatorów i uczestników zgromadzenia, nie zaś do zachowania osób trzecich, a cel zgromadzenia może być przy dokonywaniu tej oceny istotny,
• na organach władzy publicznej ciąży obowiązek zapewnienia ochrony uczestnikom pokojowych demonstracji, jeżeli nie naruszają one prawnych zakazów głoszenia określonych poglądów.

Tak zdefiniowany standard wolności zgromadzeń w całości podzielił Sąd Apelacyjny w Lublinie. W październiku 2018 r. uwzględnił on zażalenie RPO i organizatorów Marszu Równości w Lublinie na postanowienie Sądu Okręgowego w Lublinie ws. odwołania od decyzji prezydenta miasta zakazującej tego zgromadzenia.

XI.613.1.2019