Biuletyn Informacji Publicznej RPO

 „Konieczne zmiany w polskim prawie wyborczym - rozważania w kontekście raportu OBWE” to tytuł seminarium, które 28 marca odbyło się w Biurze RPO. W spotkaniu wzięli udział przedstawiciele parlamentu, organizacji pozarządowych i środowiska naukowego.

Reprezentanci OBWE zaprezentowali zalecenia wynikające z raportu, przygotowanego po wyborach parlamentarnych w Polsce w 2015 roku.

Jak podkreślił na wstępie wystąpienia Steven Martin, z ustaleń OBWE płynących m.in. z obserwacji ostatnich wyborów parlamentarnych wynika, że w Polsce istnieje adekwatna regulacja prawna dotycząca demokratycznych wyborów, a funkcjonowanie organów wyborczych jest odpowiednio przejrzyste. Kampania wyborcza jest prowadzona z poszanowaniem zasad konkurencyjności.  Oczywiście nie ma idealnych wyborów i to stwierdzenie dotyczy wszystkich krajów OBWE. Prawodawstwo zawsze bowiem wymaga poprawy, co wynika m.in. z procesów zmian w świecie polityki i społeczeństwie.  Ewentualne zmiany prawa  wyborczego nie powinny jednak być dokonywane krótko przed wyborami, bo to naraża na zarzut upolitycznienia procesu wyborczego. Zaznaczył też, że w konsultacjach na temat kształtu systemu wyborczego powinni brać udział nie tylko przedstawiciele zwycięskiej partii politycznej, ale wszystkich ugrupowań, a także przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego.

Zalecenia OBWE

Tatyana Hilscher-Bogussevich z OBWE omówiła priorytetowe zalecenia dla polskiego prawa wyborczego ujęte w raporcie OBWE na temat polskich wyborów. Wskazują one, że:

1. Wymagane jest podejmowanie wysiłków w celu zapewnienia, że przepisy dotyczące tajności głosowania  będą  wdrażane  w  praktyce  i  egzekwowane  przez  obwodowe komisje wyborze.  Znaczenie  tajności głosowania powinno być podkreślane podczas szkoleń członków komisji wyborczych oraz w materiałach edukacyjnych dla wyborców.
2. Należy  rozważyć  zniesienie  możliwości głosowania  przez  pełnomocnika  w  związku  z rozszerzeniem  możliwości  głosowania  korespondencyjnego.  Pozwoliłoby  to  także  w  pełni dostosować przepisy do zobowiązań wobec OBWE i do innych norm międzynarodowych w zakresie demokratycznych wyborów.
3. Kodeks  wyborczy  powinien  przewidywać  środek  zaskarżenia  dowolnej  decyzji  PKW, zwłaszcza w sprawach dotyczących rejestracji kandydata lub listy kandydatów.
4. Należy  uwzględnić  możliwość usunięcia  przepisów  przewidujących  kary  sądowe  za zniesławienie i publiczne oskarżenia w celu zapewnienia pełnej wolności mediów i ochrony wolności słowa, zwłaszcza w okresie wyborów.
5. Kodeks  wyborczy  powinien  uregulować instytucję pozapartyjnych obserwatorów wyborów na  wszelkich  etapach  procesu  wyborczego  zgodnie  ze zobowiązaniami Polski wobec OBWE oraz zobowiązaniami międzynarodowymi.
6. Przepisy  dotyczące  ważności  głosu  powinny  zostać  zrewidowane  i  zliberalizowane,  aby ważności nie traciły głosy, w przypadku których intencja wyborcy jest jasna i jednoznaczna (pozostałe rekomendacje zostały zawarte w raporcie ODNOŚNIK).

Dyskusja

- Prawo wyborcze musi być dostosowane do konkretnego państwa i konkretnych warunków społeczno-politycznych, a trzeba pamiętać, że to zmienia się w czasie – zaznaczył prof. Krzysztof Skotnicki, szef Centrum Studiów Wyborczych Uniwersytetu Łódzkiego. W swojej wypowiedzi podniósł problem (na który zwraca uwagę również raport OBWE), że zgodnie z prawem wyborczym nie ma możliwości zdobycia mandatu do Sejmu kandydat niezależny, który startuje samodzielnie. Wskazał również  na wagę problematyki finansowania partii politycznych oraz na kwestie związane z finansowaniem komitetów wyborczych.

Głosowanie w sposób tajny

W 2016 roku raport przygotowała również Fundacja Batorego, która przeanalizowałam.in.  karty do głosowania  pod kątem trudności, jakie mogły sprawiać obywatelom. O wnioskach z tych badań opowiedziała dr Anna Materska-Sosnowska z Fundacji. Podkreślała, że w dużej mierze te obserwacje pokrywają się z wnioskami OBWE. Wskazywała m.in. że poważnym problemem  jest nierzadko formuła tzw. „zbroszurowanych” kart wyborczych oraz brak jasnej instrukcji na pierwszej stronie takich kart.

Dr Materska-Sosnowska odniosła się również do zalecenia OBWE w zakresie tajności. Zauważyła, że Polacy mają możliwość oddania głosu w sposób tajny, jednak większość osób nie odczuwa po prostu takiej potrzeby. Zgodził się z tym prof. Skotnicki, który zauważył, że jest to efekt transformacji ustrojowej. – Po 1989 roku ludzie po prostu nie obawiają się brać udziału w głosowaniu i nie wstydzą się tego – podkreślił.

Wyborcy z niepełnosprawnością

Zarówno prof. Krzysztof Skotnicki, jak również dr Monika Zima-Parjaszewska z Polskiego Stowarzyszenia na rzecz Osób z Niepełnosprawnością Intelektualną wskazywali na nierozwiązany problem praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych. Pomimo wielu apeli, w tym Rzecznika Praw Obywatelskich, nadal nie zostały zmienione przepisy, które umożliwiłyby osobom ubezwłasnowolnionym udział w głosowaniu. Dr Zima – Parjaszewska zaznaczyła przy tym, że problem jest szerszy, bo kwestia ubezwłasnowolnienia wymaga podjęcia kompleksowych zmian systemowych. Jak podkreślała, istniejące rozwiązania prawne nie tylko nie odpowiadają obecnemu stanowi wiedzy medycznej, ale także nie realizują zaleceń Komitetu ONZ ds. Osób z Niepełnosprawnością. Zwróciła również uwagę na inne ograniczenia, które dotykają osób z niepełnosprawnością. Chodzi np. o możliwość zapoznania się z materiałami wyborczymi, które są niedostępne dla osób z dysfunkcją wzroku.

O problemach tej grupy  wyborców mówiła również Justyna Chucińska z Fundacji Instytut Rozwoju Regionalnego. Zauważyła, że rekomendowana przez OBWE rezygnacja z instytucji pełnomocnika może uderzyć w pewne grupy wyborców. – Na przykład osobie niewidomej nie wystarczy wysłać pakietu wyborczego do głosowania korespondencyjnego – zauważyła.

Na podobne wnioski wskazywał dr Krzysztof Kurowski z Biura RPO. Zwrócił uwagę na problemy osób z niepełnosprawnością manualną, którym trudno jest oddać głos stawiając precyzyjny znak „X”. Podkreślił również, że kwestie związane z wyborami powinny być uwzględnione w kompleksowym systemie wpierania osób z niepełnosprawnościami.

Krajowi obserwatorzy wyborów

Dr Jarosław Zbieranek z Biura RPO zauważył, że Rzecznik prowadzi aktywne starania, by w kodeksie wyborczym znalazła się regulacja dotycząca pozapartyjnych obserwatorów wyborów.  -Jest poważna różnica pomiędzy pełnieniem funkcji niezależnego obserwatora wyborów, a mężem zaufania reprezentującym komitet wyborczy – podkreślał. W tej sprawie RPO skierował już wystąpienia do Państwowej Komisji Wyborczej oraz Sejmu RP.

O  problemie braku uregulowania obserwatorów wyborów mówił również Mateusz Bajek z Forum Młodych Dyplomatów. Organizacja, w której działa, nie mogła ubiegać się o status krajowego obserwatora w polskich wyborach, w związku z czym zdecydowano o  porozumieniu z inną organizacją z zagranicy. Dzięki temu można było uzyskać status obserwatorów międzynarodowych. – To absurdalne. Jest nam wstyd, że jako obserwatorzy jeździmy z OBWE sprawdzać, jak wyglądają wybory np. na Ukrainie, a nie możemy działać w Polsce – zaznaczał.

Problemy z prekampanią wyborczą

Dr Zbieranek przypomniał również o działaniach podejmowanych przez RPO w sprawie kwot wyborczych i postulatu wprowadzenia tzw. „suwaka” na listach wyborczych (na problematykę tę zwracała uwagę również OBWE)oraz skarg ,które Rzecznik otrzymuje w związku z prowadzeniem tzw. „prekampanii wyborczej”, a więc działań agitacyjnych rozpoczynanych jeszcze przed oficjalnym rozpoczęciem kampanii wyborczej. Na ten problem, szczególnie w kontekście jej źródeł finansowania, zwracała też uwagę dr Maria Więcławska z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Przyznała przy tym, że obecnie mówi się wręcz o permanentnej kampanii wyborczej przez co trudno ustalić, kiedy finansowanie np. spotów telewizyjnych byłoby niezgodne z prawem.

Przepisy ograniczają obywateli

O swoich zastrzeżeniach co do funkcjonowania systemu wyborczego w Polsce opowiedział poseł Janusz Sanocki. Przypomniał, że jeszcze przed wyborami w 2015 roku, razem z Pawłem Kukizem, złożył do RPO skargę na przepisy ograniczające bierne prawo wyborcze poprzez wskazanie maksymalnej liczby osób, które mogą zostać wpisane na listy wyborcze. W jego opinii, obecne przepisy ograniczają prawa obywateli do kandydowania, a o najważniejszych kwestiach np. miejscu na liście decyduje kierownictwo partii. Ponadto zdaniem posła Sanockiego tzw. progi zaporowe łamią zasadę proporcjonalności.

Karanie za zniesławienie

Z tymi zarzutami nie zgodził się były parlamentarzysta i współautor Kodeksu wyborczego, Witold Gintowt-Dziewałtowski. Wskazywał natomiast na inne problemy, które nie zostały ujęte w raporcie OBWE. Chodzi m.in. o kwestie finansowania kampanii wyborczej. Jego zdaniem obecnie brakuje pełnej kontroli nad tym, jak poszczególne komitety wydatkują pieniądze. – Dziś kandydat, który ma pieniądze może pozwolić sobie na więcej – wskazywał. Odniósł się również do czwartego zalecenia priorytetowego OBWE. W opinii byłego parlamentarzysty obecne przepisy dotyczące zniesławienia nie powinny zostać zmienione.

Prof. Agnieszka Grzelak z Biura RPO zauważyła jednak, że przepisy pozwalające na pociąganie do odpowiedzialności karnej za zniesławienie są dziś wykorzystywane do ograniczania wolności mediów. Jest to szczególnie widoczne na poziomie lokalnym. Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich zaproponował, by zastąpić obecne rozwiązanie przepisem o karaniu za oszczerstwo (czyli o działanie świadome, w złej wierze). Senacka Komisja Petycji nie poparła jednak tego wniosku.

Rola internetu w procesie wyborczym

O kwestii wykorzystania internetu w kampanii wyborczej mówiła natomiast Róża Rzeplińska ze Stowarzyszenia 61 oraz portalu mamprawowiedzieć.pl. Wskazywała, że choć dane pokazują, że więcej kandydatów korzystało w ostatniej kampanii np. z portali społecznościowych, to jednak większość z profili została stworzona tylko na czas kampanii. Zdarzały się natomiast przypadki, że kandydaci w ogóle nie odpowiadali na maile. Podkreślała także, że dużym problemem jest edukacja obywatelska i zainteresowanie młodych osób wyborami. Widać to m.in. po składach komisji wyborczych, w których młodzi ludzie są mniejszością. – To przecież część obywatelskiego życia i najlepsza droga do nauki o instytucji wyborów – zauważyła Róża Rzeplińska.

Przezroczyste urny

Dr Anna Frydrych-Depka z Centrum Studiów Wyborczych Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu zwróciła uwagę na problem związany z wprowadzeniem przezroczystych urn w wyborach. Jej zdaniem, rozwiązanie to może wpłynąć negatywnie na możliwość oddania głosu w sposób tajny. – Wyborca może, ale nie musi włożyć swoją kartę do głosowania do koperty. Jak na razie nikt nie informował obywateli o tego typu zmianach. Członkowie komisji wyborczych nie zawsze będą mieli czas, aby wszystkich o tym informować – podkreślała.

Zbieranie podpisów pod listą, której… nie ma

Przedstawiciel Klubu Jagiellońskiego Piotr Trudnowski wskazał natomiast na problem tworzenia list wyborczych i zbierania podpisów na listach poparcia dla poszczególnych komitetów. Dość powszechną praktyką jest to, że podpisy są zbierane w momencie, gdy ostateczny kształt listy wyborczej nie jest ostatecznie znany, ponieważ partyjne ustalenia trwają do ostatniej chwili.

Podsumowanie seminarium

- Bezstronność administracji wyborczej to coś, co nam się w Polsce udało i powinniśmy to ciągle podkreślać i pielęgnować – wskazał na zakończenie dyskusji prof. Arkadiusz Żukowski.

Przedstawiciel OBWE Steven Martin podziękował za uwagi do raportu.. Zadeklarował gotowość do dalszej współpracy i dyskusji na temat polskiego prawa wyborczego.

- Uwagi przedstawione w raporcie OBWE w zasadzie pokrywają się też z naszymi obserwacjami, które są wynikiem skarg jakie trafiają do Rzecznika Praw Obywatelskich. Są one w dużym stopniu powodowane rozczarowaniem wyborców, którzy napotkali różne trudności w lokalu wyborczym, a  także formułują np. wątpliwości, co do mechanizmów prowadzenia kampanii wyborczej . Trochę krytykując to co mamy, nie domagajmy się jednak rewolucyjnych zmian w prawie wyborczym – podsumował spotkanie zastępca RPO Stanisław Trociuk.

Seminarium zorganizowane w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich miało stanowić płaszczyznę dla omówienia sformułowanych w raporcie OBWE wniosków i rekomendacji. Będzie stanowić ważną wskazówkę dla dalszych inicjatyw Rzecznika dotyczących gwarancji praw wyborczych w Polsce.