Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Dyrektorka domu kultury w Świebodzicach została ukarana karą 10 tysięcy zł za zorganizowanie na rynku akcji rozdawania maseczek
• RPO zaskarżył decyzję w tej sprawie i wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, a także o wstrzymanie jej wykonania do czasu rozpatrzenia odwołania
• W odwołaniu RPO zwrócił m.in. uwagę, że Rada Ministrów nie jest upoważniona do wprowadzania zakazu zgromadzeń i spotkań
• AKTUALIZACJA: Ostatecznie sanepid odstąpił do kary, choć ocenił, że naruszono zakaz organizowania spotkań i zebrań

Dyrektorka domu kultury w Świebodzicach, wspólnie z pracownikami domu kultury zorganizowała na rynku akcję rozdawania mieszkańcom miasta własnoręcznie uszytych maseczek. Zainteresowanie mieszkańców było spore (maseczki rozdawano 23 kwietnia 2020 r., gdy jeszcze były problemy z ich dostępnością). Policja uznała, że przez zorganizowanie akcji doszło do naruszenia wprowadzonego przez Radę Ministrów zakazu zgromadzeń i wszczęła postępowanie w sprawie. Prócz tego, zawiadomiła miejscowy Sanepid o zdarzeniu, w rezultacie dyrektorka domu kultury, która akcję rozdawania maseczek zorganizowała, została ukarana karą 10 tys. zł.

Po zapoznaniu się ze sprawą Rzecznik uznał, że nałożenie kary nastąpiło z naruszeniem prawa i zaskarżył wydaną decyzję do wojewódzkiego Sanepidu, a także wniósł o wstrzymanie jej wykonania. Odwołanie RPO nie zostało jeszcze rozpoznane, ale pierwszy jego efekt już jest – wojewódzki sanepid zgodnie z wnioskiem RPO wstrzymał wykonanie decyzji nakładającej karę.

Wyjątki z argumentacji prawnej RPO

Brak podstawy prawnej dla wprowadzania przez Radę Ministrów zakazów, o których mowa w art. 46 ust. 4 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi.

Zdaniem RPO, wynikający z postanowień § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - którego zdaniem organu dopuściła się strona - został ustanowiony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a zatem z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Wynika to z faktu, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Rada Ministrów może ustanawiać jedynie „ograniczenia, obowiązki i nakazy” wymienione w art. 46 ust. 4 ustawy. Tymczasem, art. 46 ust. 4 ustawy obok wyżej wymienionych „ograniczeń, obowiązków i nakazów” wyróżnia również odrębną kategorię „zakazów” (por. w szczególności pkt 2, który mówi o „ograniczeniu lub zakazie” obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych). W związku z tym, należy stwierdzić, że skoro ustawodawca w art. 46b pkt 1 ustawy upoważnił Radę Ministrów do nakładania wymienionych w art. 46 ust. 4 „ograniczeń, obowiązków i nakazów, to uprawnienie to nie obejmuje ustanawiania zakazów, w tym zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń (art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy). Do wprowadzenia zakazu organizowania zgromadzeń, w drodze rozporządzenia, został upoważniony jedynie minister do spraw zdrowia i wojewoda (w przypadku ogłoszenia stanu epidemii na obszarze województwa). Oznacza to, że zakaz wymieniony § 14 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów został ustanowiony bez podstawy prawnej, co stanowi rażące naruszenie art. 7 Konstytucji, który wymaga, aby wszelkie działania władz publicznych (w tym działania prawodawcze) były podejmowane na podstawie i w granicach prawa. Przedmiotowy zakaz, jako wprowadzony w drodze aktu podustawowego wydanego z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, prowadzi także do naruszenia art. 41 ust. 1 oraz art. 57 Konstytucji gwarantujących obywatelom wolność osobistą oraz wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich, które to wolności mogą zostać ograniczone w ustawie lub na zasadach i w trybie określonych w ustawie.

Skoro zatem zakaz spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, ustanowiony na mocy powołanych przepisów Rady Ministrów, jest niezgodny z Konstytucją, to osoba, która  naruszyła tego rodzaju zakaz nie powinna być karana administracyjną sankcją pieniężną w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji) oraz zasada nadrzędności Konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji) wymagają, aby działalność prawotwórcza organów władzy publicznej była prowadzona na podstawie i w zgodzie z odpowiednimi normami kompetencyjnymi, proceduralnymi i materialnymi, a wytwór tej działalności (akt normatywny) nie naruszał Konstytucji (zakaz stanowienia prawa sprzecznego z Konstytucją). Tylko zakazy ustanowione w aktach normatywnych, które spełniają te standardy, powinny być wiążące dla obywateli w tym sensie, że w przypadku naruszenia tych zakazów organy państwa mają pełne prawo podjąć uzasadnione działania zmierzające do wyciągnięcia konsekwencji tego naruszenia, które doprowadzą do pogorszenia sytuacji prawnej obywateli. W przeciwnym razie, jakakolwiek sankcja zastosowana wobec obywatela (np. administracyjna kara pieniężna), byłaby niesprawiedliwą reakcją – „odwetem” państwa, którego organy same nie przestrzegały reguł prawnych w procesie tworzenia prawa.

Jak to zostało już wyżej wykazane, kompetencje do ustanowienia zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności (art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy) ustawodawca przyznał wyłącznie Ministrowi Zdrowia oraz wojewodom. Zatem, zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy, tylko naruszenie zakazu zgromadzeń wprowadzonych przez Ministra Zdrowia lub wojewodę, mogło skutkować nałożeniem kary pieniężnej na osobę, która dopuściła się tego naruszenia. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, organ inspekcji sanitarnej wymierzył karę pieniężną za naruszenie zakazu zgromadzeń w postaci spotkań i zebrań ustanowionego przez Radę Ministrów, czyli zakazu, który nie został wprowadzony w oparciu o art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy, lecz bez podstawy prawnej.

Brak podstaw do wprowadzenia zakazu innych spotkań niż zgromadzenia 

W § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii Rada Ministrów ustanowiła trzy kategorie zakazów tj.:

1. zakaz organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy – Prawo o zgromadzeniach,
2. zakaz innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych,
3. zakaz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju.

Redakcja przytoczonego przepisu wskazuje jednoznacznie, że Rada Ministrów, wbrew art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy, objęła zakazem nie tylko zgromadzenia (§ 14 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 19 kwietnia 2020 r.), ale również inne niż zgromadzenia „imprezy, spotkania i zebrania”. Skoro prawodawca wyodrębnił w tym przepisie takie rodzaje wydarzeń jak: imprezy, spotkania i zebrania, to znaczy, że nie traktuje tych aktywności ludzi za zgromadzenia. Zakaz uczestniczenia (a nie zakaz organizowania, jak to wyinterpretował organ inspekcji sanitarnej) w spotkaniach i zebraniach niezależnie od ich rodzaju, nie jest zatem tożsamy z zakazem organizowania innych zgromadzeń ludności niż widowiska, o którym mowa w art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy. Naruszenie zakazu spotkań i zebrań, które z woli samego prawodawcy nie zostały zaliczone do zgromadzeń, nie może zatem stanowić podstawy do nałożenia przez organ inspekcji sanitarnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy. Powołany przepis uprawnia bowiem państwowego powiatowego inspektora sanitarnego do wymierzenia kary pieniężnej w przypadku, gdy dana osoba naruszy zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Świdnicy dopuścił się rażącego naruszenia przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które regulują kwestie wymierzania kar pieniężnych za niestosowanie się do zakazów ustanowionych w stanie epidemii. Tym samym, decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej stronie obarczona jest kwalifikowaną wadą, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i z tego powodu powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zastosowanie art. 189c K.p.a.

Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że rozpatrując niniejsze odwołanie Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny powinien uwzględnić postanowienia art. 189c Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do powołanego przepisu, jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. Zgodnie z tą dyrektywą, stanowiącą odzwierciedlenie art. 4 § 1 Kodeksu karnego, organ wymierzający administracyjną karę pieniężną zobligowany jest do uwzględnienia wszelkich korzystnych dla „sprawcy” deliktu administracyjnego zmian prawnych, do których doszło od momentu popełnienia przewinienia.

Zauważyć przy tym należy, że odwołanie się przez ustawodawcę w przytoczonym przepisie do „ustawy innej niż w czasie naruszenia prawa” oznacza również zmiany aktów podustawowych (rozporządzeń, a nawet aktów indywidualnych), które miały wpływ na powstanie lub zakres odpowiedzialności deliktowej (por. szerzej: A. Cebera i J. G. Firlus w: [red.] H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie II, Lex (el.) 2019, a także uchwałę Sądu Najwyższego z 25 listopada 1971 r., sygn. akt VI KZP 42/71, opubl. OSNKW 1972 nr 2 poz. 30). Kary stypizowane w art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprost odwołują się do obowiązków podlegających konkretyzacji w drodze rozporządzeń wykonawczych do art. 46, art. 46a i art. 46b tej ustawy (art. 48a ust. 1) bądź do decyzji administracyjnych nakładających obowiązek na indywidualnego adresata (art. 48a ust. 2). Oznacza to, że jeżeli przed datą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego) doszło do uchylenia obowiązku nałożonego rozporządzeniem lub decyzją administracyjną, nałożenie kary za naruszenie tego obowiązku będzie bezprawne.

Zasadą wynikającą z art. 189c K.p.a. objęte jest postępowanie administracyjne w całości (a zatem również postępowanie przed organem odwoławczym w razie zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji). Użyte w powołanym przepisie administracyjnej sformułowanie „w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej” jednoznacznie odnosi się do całego procesu administracyjnego, który kończy się z chwilą wydania decyzji posiadającej przymiot ostateczności (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie VII, Lex (el.) 2020). Jakkolwiek więc ustawodawca postanowił, że decyzjom wydawanym w oparciu o art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przysługuje z mocy prawa natychmiastowa wykonalność, skuteczne wniesienie środka odwoławczego obliguje organ drugiej instancji do uwzględnienia w procesie rozpatrywania odwołania także art. 189c Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazać zatem należy, że zakaz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, wynikający z § 14 ust. 1 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r., został istotnie zmodyfikowany. Zgodnie z obecnie obowiązującym § 15 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (poz. 964, z późn. zm.), zakaz ten nie dotyczy spotkań do 150 osób. Tymczasem, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, liczba osób, które odbierały rozdawane m.in. przez stronę maseczki była mniejsza niż 150.

Mając powyższe na uwadze, w świetle art. 189c K.p.a. organ odwoławczy powinien zastosować obecnie obowiązujące przepisy i w następstwie tego uchylić zaskarżoną decyzję oraz umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości.

Sanepid w Świdnicy odstąpił od kary

31 sierpnia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Świdnicy odstąpił od wymierzenia Miejskiemu Domowi Kultury w Świebodzicach administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie 23 kwietnia 2020 r. zakazu organizowania zgromadzeń ludności w postaci spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w czasie stanu epidemii - polegającego na zorganizowaniu przed budynkiem Urzędu Miejskiego spotkania pracowników MDK z innymi osobami w celu rozdania im maseczek ochronnych wielokrotnego użytku, Groziła za to administracyjna kara pieniężna w wysokości od 10 tys. do 30 tys. zł.

W uzasadnieniu wskazano m.in., że prokuratorskie śledztwo prowadzone w tej sprawie zostało umorzone wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia czynu zabronionego. Według prokuratury, nie można było w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości ustalić, czy na skutek rozdawania maseczek doszło do zagrożenia epidemiologicznego. Nie można stwierdzić, ile dokładnie osób wzięło udział w wydarzeniu ani ustalić ich tożsamości. Z zeznań osób, które 23 kwietnia 2020 r. w obrębie gminy Świebodzice objęte były kwarantanną wynika, że zarówno te osoby, jak też ich domownicy, pozostawały w izolacji domowej, a tym samym nie uczestniczyły w akcji.

Według PPiS zorganizowanie akcji rozdawania maseczek naruszało zakaz organizowania spotkań i zebrań, czego konsekwencją jest konieczność jednoznacznego wskazania, że MDK dopuścił się deliktu administracyjnego. W całej sprawie wystąpiły jednak przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt. 1 K.p.a, umożliwiające odstąpienie od wymierzenia stronie kary pieniężnej, tj. waga naruszenie prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa.

Naruszenie prawa ma charakter znikomy, ponieważ w obszarze dóbr prawnie chronionych nie wystąpiły żadne skutki naruszenia prawa. To z kolei pozwala na przyjęcie, że wystąpiła przesłanka uzasadniająca odstąpienie od administracyjnej kary pieniężnej. W takiej sytuacji organ poprzcstaje na pouczeniu.

Dlatego PPiS pouczył MDK w Świebodzicach, że stwierdzenie naruszenia przez stronę prawa w przyszłości będzie okolicznością obciążającą braną pod uwagę w ramach postępowania o wymierzenie stronie administracyjnej kary pieniężnej.

V.7018.460.2020