Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Gdy nie ma możliwości wyegzekwowania zaległych składek na ubezpieczenia społeczne wobec ich całkowitej nieściągalności, ZUS  może taką należność umorzyć 
• Uzależnienie umorzenia od  nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek
• Rozporządzenie określające przesłanki umorzenia w takiej sytuacji może być jednak niezgodne z ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych 
• AKTUALIZACJA: MRiPS nie podziela poglądu o braku prawidłowych wytycznych w delegacji ustawowej. Przepis odpowiada standardom przewidzianym w art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz w Zasadach techniki prawodawczej - odpisał resort 

Zastępca rzecznika praw obywatelskich Stanisław Trociuk prosił o stanowisko w tej sprawie minister rodziny i polityki społecznej Marleny Maląg.

Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców przedstawił RPO problem warunków umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek – przez co należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę - mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności.

Do warunków tych zaliczono sytuacje, w których: 

• dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 
• sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe;
• nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
• nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 
• wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 
• nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 
• ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 
• naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 
• jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jeżeli w świetle tych przesłanek nie istnieją możliwości wyegzekwowania zaległych składek, występuje stan ich całkowitej nieściągalności dający ZUS możliwość podjęcia decyzji uznaniowej w przedmiocie umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek.

Wyjątek od tej zasady jest przewidziany w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. - należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych wypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Uzależnienie umorzenia należności od  nieściągalności nie dotyczy więc ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek.

Przesłanki umorzenia określono zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.  

ZUS może zatem umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny w sytuacji: 

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 
2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 
3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności

W ocenie Rzecznika rozporządzenie nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści upoważnienia nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w rozporządzeniu. Posłużył się ogólnym i nieprecyzyjne sformułowaniem wskazującym, że wydając rozporządzenie minister powinien uwzględnić przesłanki uzasadniające umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Jest to zatem konstrukcja podobna do przyjętej w art. 7 Kpa, gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego.

Z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego. Przemawia to za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.

W rozporządzeniu sformułowano dodatkowe przesłanki umorzenia należności z tytułu składek, które nie zostały przewidziane w u.s.u.s. Powoduje to możliwość postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Warunkiem legalności rozporządzenia jest wydanie tego aktu w oparciu o normę upoważniającą, która odpowiada standardowi określonemu przez art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jeżeli zatem przepis upoważniający przez brak szczegółowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia jest wadliwy, to - automatycznie - rozporządzenie, dla którego ten przepis był podstawą, narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 kwietnia 2009 r., P 53/08).

Odpowiedź Stanisława Szweda, sekretarza stanu w MRiPS 

Zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy systemowej, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W przepisie tym - poprzez odejście od zasady umarzania należności tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności - odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia.

Jednocześnie w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 28 ust. 3b ww. ustawy wskazano, że Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Na podstawie tego upoważnienia zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. poz. 1365).

W § 3 ust. 1 tego rozporządzenia wskazano, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1)    gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2)    poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3)    przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Należy zauważyć, że podstawa umorzenia należności z tytułu składek, o której mowa w art. 28 ust. 3a ustawy systemowej, została stworzona dla "uzasadnionych przypadków" - a zatem wyjątkowych, a nawet drastycznych, powstałych z przyczyn całkowicie obiektywnych (niezależnych od dłużnika). Instytucja umorzenia tych należności jest formą pomocy, której celem jest taka pomoc państwa, aby płatnik składek uniknął skutków niekorzystnych nie tylko dla niego, ale także dla ogółu. Takim zaś skutkiem byłoby doprowadzenie do sytuacji, w której efektem egzekucji należności byłoby przeniesienie kosztów utrzymania zobowiązanego na ogół, co nastąpiłoby w razie osiągnięcia przez niego stanu ubóstwa i skierowanie się do pomocy społecznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Ol 176/22).

Jak wynika z wyroku NSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt. II GSK 398/07, który został powołany w piśmie Pana Rzecznika, w stosunku do grupy osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek konieczność uwzględnienia ich ważnego interesu oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych jest konstrukcją podobną do przyjętej w art. 7 k.p.a., gdzie obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli stanowi w orzecznictwie i doktrynie podstawowy element uznania administracyjnego. W związku z tym, że decyzja w sprawie umorzenia należności składkowych ma charakter uznaniowy, odwołanie w upoważnieniu ustawowym do zasad dotyczących m.in. ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych, tj. do elementów uznania administracyjnego, jest w pełni uzasadnione i niekwestionowane.

W przypadku art. 28 ust. 3b ustawy systemowej nie można mówić o braku wytycznych. Przepis ten zawiera wytyczne, które wyznaczają Ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego kierunek regulacji zawartych w rozporządzeniu. Upoważnienie zawiera bowiem wskazania merytoryczne co do kryteriów, jakimi Minister powinien się kierować przy uchwalaniu przepisów dotyczących umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003    r., stanowiące wykonanie ww. upoważnienia ustawowego, zawiera szczegółowe przepisy dotyczące zasad umarzania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek.

W związku z powyższym Ministerstwo nie podziela poglądu o braku prawidłowych wytycznych w delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy systemowej. W opinii Ministerstwa przepis ten odpowiada standardom przewidzianym w art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz w Zasadach techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283).

Niezależnie od powyższego informuję, że obecnie prowadzone są analizy w zakresie zmiany przepisów dotyczących umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przy przygotowaniu projektu aktu prawnego regulującego warunki umarzania należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, Ministerstwo weźmie pod uwagę treść wystąpienia Pana Rzecznika w tym zakresie.

III.7060.214.2022