Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprawę wyłączania z dzierżaw ziemi rolnej należącej do Skarbu Państwa 
• Pyta m.in., czy rozważana jest możliwość odejścia od koncepcji wyłączeń lub jej ograniczenia
• Równie ważnym problemem są bardzo wysokie de facto kary za korzystanie z gruntów państwowych - jest to trzydziestokrotność kwoty czynszu dzierżawnego określonej w przepisach

Do RPO od lat zwracają się przedsiębiorcy prowadzący działalność rolniczą na gruntach będących własnością Skarbu Państwa. Jedną z istotnych kwestii są złożone problemy wynikające z uchwalonych w 2011 r. przepisów regulujących tzw. wyłączenia z dzierżaw, a zwłaszcza - z przepisów przejściowych. Protesty wywołuje też nadmierna surowość sankcji nakładanych na tzw. bezumownych użytkowników państwowych gruntów rolnych.

Problemy te były już podejmowane przez RPO w wystąpieniach do poprzednich Ministrów Rolnictwa oraz Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, jak i przedstawiane w postępowaniach przed Trybunałem Konstytucyjnym. Niestety, nie doprowadziło to do satysfakcjonujących rezultatów. 

W ocenie Rzecznika obecny stan wciąż budzi zastrzeżenia z punktu widzenia zgodności z konstytucyjnymi wartościami i zasadami. Pozbawia też należytej ochrony prawa dzierżawców państwowych gruntów rolnych.

Geneza problemu sięga 2011 r., gdy państwo zmieniło podejście do gospodarowania państwowymi nieruchomościami rolnymi - podjęto decyzję o dążeniu do trwałego ich rozdysponowywania. Służyły temu zmiany ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Jako preferowany sposób gospodarowania nimi wskazała ona już nie sprzedaż lub dzierżawę, ale „w pierwszej kolejności” samą sprzedaż.

Aby to umożliwić, konieczne stało się odzyskanie przez ówczesną Agencję Nieruchomości Rolnych swobody dysponowania jej nieruchomościami, z których większość pozostawała przedmiotem wieloletnich dzierżaw. Służył temu przede wszystkim mechanizm tzw. wyłączeń, tj. ograniczania powierzchni dzierżawionych gruntów i przekazywaniu tej części areału z powrotem do zasobu państwowego. 

Nowo zawierane umowy dzierżawy miały od tego czasu zawierać postanowienie o możliwości jej wypowiedzenia przez ANR w zakresie wyłączenia 30% powierzchni użytków rolnych będących przedmiotem dzierżawy Ingerencję w już trwające dzierżawy, nawiązane często wiele lat przed wejściem w życie nowych przepisów, umożliwiały natomiast – stworzone specjalnie w tym celu - rozbudowane regulacje przejściowe, tj. art. 4 oraz art. 5 ustawy nowelizującej.

Wprowadzały one procedurę wyłączania do 30% powierzchni dzierżawionych gruntów, zmieniając wieloletnie umowy w trakcie ich obowiązywania. Nowe zasady dotyczyły jedynie części dzierżawców – głównie wszystkim właścicieli gospodarstw wielkoobszarowych (których powierzchnia po wyłączeniu 30% użytków rolnych przekraczałaby 300 ha). Wyłączenia dotyczyły zatem tych gospodarstw, które dysponują największym areałem ziemi rolnej zasobu, a zarazem stanowią duże, zorganizowane gospodarstwa, w których skala inwestycji jest znacząca, a możliwości produkcyjne zwiększone.

Założenia przyjętego tu mechanizmu, niejasna treść przepisów go wprowadzających, jak również późniejsze kolejne zmiany stanu prawnego, doprowadziły do sytuacji, która budzi zastrzeżenia Rzecznika. W swym piśmie do MRiRW RPO szczegółowo opisuje kolejne fazy całego zagadnienia. 

Sprawa wynagrodzenia za korzystanie z państwowych nieruchomości rolnych bez tytułu prawnego

Odrębnym problemem, aczkolwiek z poprzednim powiązanym, pozostaje wysokość wynagrodzenia za korzystanie z państwowych nieruchomości rolnych bez tytułu prawnego, tj. wynagrodzenia należnego na podstawie art. 39b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

W opinii Rzecznika, art. 39b ust. 1 ustawy z 1991 r. narusza konstytucyjne zasady i prawa posiadaczy nieruchomości, poprzez, po pierwsze, nieproporcjonalność nakładanej sankcji (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Po drugie, jest to rozwiązanie jawnie niesprawiedliwe w stosunku do posiadaczy w dobrej wierze, których przepis ten – niestety – również dotyczy. Przeciwko tej regulacji aktualna pozostaje (a wręcz bardziej przekonuje) większość argumentów podnoszonych przez Rzecznika w postępowaniach przed Trybunałem Konstytucyjnym, w których kwestionowano konstytucyjność art. 39b ustawy z 1991 r., tj. w sprawie o sygn. P 123/15, jak i w równolegle się toczącej – o sygn. P 5/1626 . Wydaje się też, że w toku prac legislacyjnych w 2019 r. nie zostało należycie uwzględnione stanowisko TK.

W przekonaniu Rzecznika zgodne z Konstytucją pozostaje jednakże wyłącznie takie rozwiązanie, które podwyższoną sankcję nakłada wyłącznie na posiadaczy w złej wierze (jednocześnie z uwzględnieniem specyfiki takiej kwalifikacji  w sytuacjach na tle wyłączeń z dzierżaw). Po drugie zaś, sankcja taka nie może przekraczać granic dopuszczalnej ingerencji w prawa majątkowe podmiotów zobowiązanych. Z orzecznictwa konstytucyjnego – w tym również z wyroku o sygn. P 123/15 – wynika, że konstytucyjnej ochronie podlegają prawa majątkowe nie tylko wierzyciela (co jest oczywiste), ale również i dłużnika. Cywilnoprawne „wynagrodzenie” nie może pełnić funkcji wyłącznie odstraszającej i czysto fiskalnej, oderwanej od sytuacji majątkowej tak podmiotu uprawnionego, jak i zobowiązanego. Prowadzi to do wniosku, że obecna treść art. 39b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wymaga interwencji legislacyjnej, w celu przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją.

W konkluzji Marcin Wiącek stwierdza, że istnieje uzasadniona potrzeba rewizji rozwiązań ustawowych. Zwraca się do ministra Czesława Sekierskiego o analizę tych uwag i  stanowisko. Pyta zwłaszcza, czy w MRiRW toczą się odpowiednie prace legislacyjne, a jeśli tak - czy rozważana jest możliwość odejścia od koncepcji wyłączeń z dzierżaw lub jej ograniczenia, z uwzględnieniem ram konstytucyjnych, ekonomicznej racjonalności rozważanych rozwiązań i wieloletniej perspektywy, w jakiej działają zainteresowane podmioty.

IV.7005.2.2024