Biuletyn Informacji Publicznej RPO

- Nawet gdy ustawodawca najzupełniej trafnie zdiagnozuje poważne problemy społeczne czy gospodarcze, to regulacje prawne służące ich rozwiązaniu muszą być gruntownie przemyślane i precyzyjnie wkomponowane w funkcjonujący system prawny – tak, by nie groziło to ryzykiem przeprowadzania legislacyjnych eksperymentów na obywatelach, kosztem ich wolności i praw – pisze RPO we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie przepisów dotyczących obrotu ziemią rolną.

30 kwietnia 2016 r. weszły w życie daleko idące zmiany przepisów, m.in. ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Zmiany te w sposób zasadniczy przeobraziły zasady gospodarowania nieruchomościami prywatnymi w Polsce.

Jeszcze na etapie prac legislacyjnych Rzecznik Praw Obywatelskich interweniował w tej sprawie u prezes Rady Ministrów Beaty Szydło, zgłaszając wątpliwości co do zgodności procedowanego projektu m.in. z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony. Działania te nie odniosły jednak skutku – zastrzeżenia Rzecznika nie zostały podzielone, a projektowane przepisy stały się obowiązującym prawem.

Jednocześnie do Biura RPO zaczęły napływać skargi od obywateli, wskazujących, że nowe zasady obrotu gruntami rolnymi naruszyły konstytucyjne wolności i prawa skarżących. Do Rzecznika skarżyli się również rolnicy i ich zrzeszenia, a także notariusze i izby notarialne.

Ze względu na wielość i złożoność stwierdzonych naruszeń konstytucyjnych wolności i praw, Rzecznik zdecydował się rozdzielić zarzuty i skierować je pod ocenę Trybunału Konstytucyjnego w odrębnych pismach.

Pierwszy wniosek dotyczy zatem wyłącznie problemu zachowania przez ustawodawcę wynikających z art. 2 Konstytucji RP standardów tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym, tj. zasad przyzwoitej legislacji obejmujących: zasadę określoności prawa, jego pewności (bezpieczeństwa prawnego) oraz zasadę lojalności państwa wobec swoich obywateli (zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa).

Zasady przyzwoitej legislacji leżą u podstaw funkcjonowania państwa prawa. Niejasność stanowionego prawa stawia pod znakiem zapytania szereg innych obywatelskich praw i wolności. Tym samym naruszenie zasad przyzwoitej legislacji może stać się źródłem wielu kolejnych, niezamierzonych przez ustawodawcę problemów.

Ponieważ są to zarzuty najcięższe i najdalej idące, a do tego dotyczą podstawowych konstrukcji pojęciowych nowej ustawy, Rzecznik zdecydował o ich sformułowaniu w pierwszej kolejności. Osobnymi problemami konstytucyjnymi pozostają zaś zarzuty naruszenia przede wszystkim prawa własności, wolności gospodarczej oraz prawa dziedziczenia. Będą one tematem oddzielnego wniosku RPO.

W pierwszym wniosku dotyczącym zasad obrotu ziemią rolną Rzecznik podkreślił, że niekonstytucyjność zaskarżonych regulacji wynika przede wszystkim ze:

• zbyt szerokiego zakresu ustawy,
• ogromnych niejasności przewidzianych w niej rozwiązań bezpośrednio regulujących konstytucyjne prawa i wolności obywateli, w tym niejasna jest sama definicja pojęcia „nieruchomość rolna” (definicja jest precyzyjna wyłącznie w przypadku, gdy dany teren objęto miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co aktualnie dotyczy niewiele ponad 1/4 powierzchni kraju),
• próby odwrócenia, w ustawie zwykłej, konstytucyjnych podstaw ustroju społeczno-gospodarczego państwa. 

Rzecznik odniósł się również do potrzeby ochrony gospodarstw rolnych, zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego czy zahamowania spekulacji ziemią rolną – których to oczywistych wartości nie sposób nawet w ogóle w jakikolwiek sposób kwestionować. Niezależnie jednak od tego, jak szczytne, racjonalne i uzasadnione byłyby cele nowych regulacji, zbudowanie całego systemu restrykcji i sankcji na niejasnym pojęciu, o otwartej definicji, i przy trudnościach z jego wykładnią nawet funkcjonalną, jest poważną wadą legislacyjną, która powinna być jak najszybciej usunięta. Nawet więc gdy ustawodawca najzupełniej trafnie zdiagnozuje poważne problemy społeczne czy gospodarcze, to regulacje prawne służące ich rozwiązaniu (w szczególności jeśli miałyby dotykać konstytucyjnych wolności i praw jednostek) zawsze muszą być gruntownie przemyślane i precyzyjnie wkomponowane w funkcjonujący system prawny – tak, by nie groziło to ryzykiem przeprowadzania legislacyjnych eksperymentów na obywatelach, kosztem ich wolności i praw.