Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Pokrzywdzeni w zakończonych postępowaniach mandatowych skarżą się na niemożność uzyskania niezbędnych danych o sprawcy wykroczenia, koniecznych do uruchomienia drogi sądowej dla kompensacji szkód wskutek wykroczenia
• Wymogiem formalnym pozwu jest bowiem, obok podania imienia i nazwiska pozwanego, także wskazanie adresu pozwanego
• Rzecznik Praw Obywatelskich proponuje zmianę prawa, tak aby z chwilą, gdy mandat karny jest prawomocny, pokrzywdzony miał prawo do informacji będących podstawą ukarania
• Marcin Wiącek występuje w tej sprawie do ministra sprawiedliwości Adama Bodnara
• AKTUALIZACJA 21.01.2025: Ministerstwo Sprawiedliwości dostrzega konieczność zmian. W ocenie MS, popartej opinią MSWiA i Komendy Głównej Policji, zasadnym wydaje się wprowadzenie wnioskowego trybu udostępniania pokrzywdzonemu danych osobowych ukaranego mandatem karnym - odpowiedział sekretarz stanu Arkadiusz Myrcha. 

Do Biura RPO wpływają prośby o interwencję w sprawie umożliwienia pokrzywdzonym w zakończonych postępowaniach mandatowych uzyskania niezbędnych informacji o sprawcy wykroczenia, które  posłużyłyby do uruchomienia drogi sądowej w celu kompensacji szkód. Elektroniczny zbiór danych zwany rejestrem wykroczeń również w stanie de lege lata nie stwarza dostępu do danych istotnych dla pokrzywdzonego dla zainicjowania postępowania cywilnego po uprawomocnieniu postępowania mandatowego.

W zwykłym toku postępowania w sprawach o wykroczenia pokrzywdzony uzyskuje uprawnienia strony jako oskarżyciel posiłkowy uboczny, subsydiarny i konkurencyjny. Wówczas, jako strona procesowa jest uprawniony do dostępu do akt postępowania na zasadzie art. 156 § 5 k.p.k.3 w zw. z art. 38 § 1 k.p.w.4. Wyczerpuje to jego prawa w zakresie uzyskania informacji o sprawcy wykroczenia, w tym umożliwia partycypację w dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych w innych postępowaniach. 

Z kolei w postępowaniu mandatowym rola pokrzywdzonego odżywa jedynie na etapie postępowania w przedmiocie uchylenia mandatu. Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 maja 2004 r., SK 38/03, zgodnie ze standardem art. 45 ust. 1 Konstytucji, ustawodawca zapewnił pokrzywdzonemu obligatoryjny udział w posiedzeniu. Jeśli nie dojdzie zatem do uchylenia mandatu, na żadnym z etapów  postępowania mandatowego pokrzywdzony nie uzyska roli procesowej strony ani jakichkolwiek jej uprawnień, choćby w zakresie dostępu do zebranej w toku postępowania dokumentacji, w tym danych o osobie sprawcy.

W przypadku postępowań mandatowych nie sposób poprzestać na argumentacji, że jest to postępowanie sprowadzające się do ochrony dóbr ogólnych, innych niż indywidualny interes, gdyż często dochodzi także tutaj do bezpośredniej ingerencji w sferę interesów pokrzywdzonych.  Decyzja o odmowie przyjęcia mandatu należy do sprawcy wykroczenia, od niego zależy więc, czy dojdzie do skierowania sprawy do sądu i nabycia w tym momencie przez pokrzywdzonego uprawnień strony. Podobnie jest wobec uchylenia mandatu, gdy czyn jest przestępstwem albo wykroczeniem skarbowym, umożliwia to nabycie uprawnień przez pokrzywdzonego w sytuacji podjęcia ścigania w trybie karnym lub skarbowym.

Wskazuje to na przeszkody faktyczne co do możliwości realizacji materialnych interesów pokrzywdzonego. Możliwość uruchomienia drogi cywilnej staje się problematyczna wobec braku dostępu do danych osobowych sprawcy, koniecznych, aby spełnić wymogi formalne pozwu, do których obok podania imienia i nazwiska pozwanego należy też wskazanie adresu   pozwanego oraz informacji, czy strony podjęły próbę mediacji lub innego pozasądowego sposobu rozwiązania sporu, a w przypadku, gdy takich prób nie podjęto, wyjaśnienie przyczyn ich niepodjęcia. 

W toku postępowania mandatowego, zgodnie z § 82 wytycznych nr 3 Komendanta Głównego Policji z 13 lipca 2020 r. w sprawie wykonywania przez Policję niektórych czynności w zakresie wykrywania wykroczeń oraz ścigania ich sprawców - w razie nałożenia na sprawcę wykroczenia grzywny w drodze mandatu karnego - o ukaraniu sprawcy grzywną w postępowaniu mandatowym informuje się ujawnionych pokrzywdzonych oraz zawiadamiającego o popełnieniu wykroczenia. Formularz zawiera informację o nałożeniu na sprawcę wykroczenia grzywny w drodze mandatu karnego, który stanowi załącznik nr 9 do wytycznych wskazuje zaś, że ujawniony pokrzywdzony zostanie poinformowany o kwalifikacji prawnej i rodzaju wykroczenia oraz o imieniu i nazwisku sprawcy wykroczenia. Dotyczy to jedynie pokrzywdzonych, którzy zostali ujawnieni jeszcze na etapie postępowania mandatowego.  

Trudno zatem uznać za akceptowalne różnicowanie sytuacji pokrzywdzonych, charakteryzujących się tą samą relewantną cechą w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji, jaką jest powstanie szkody na skutek wykroczenia, w zakresie dostępu do niezbędnych danych o sprawcy. Przesłanką różnicującą okazałby się jedynie tryb prowadzonego postępowania o wykroczenie, który w przypadku postępowania mandatowego jest uwarunkowany zgodą sprawcy wykroczenia na wymierzenie grzywny w drodze mandatu karnego. Pokrzywdzony w postępowaniu mandatowym jest pozbawiony roli procesowej strony, a droga sądowa po uprawomocnieniu mandatu pozostaje dla niego zamknięta. Jedyna możliwość dochodzenia kompensaty, jaka mu pozostaje, to postępowanie cywilne. 

Tymczasem dostęp pokrzywdzonego do tych danych w świetle art. 51 ust. 2 Konstytucji należy uznać za niezbędny w demokratycznym państwie prawnym.

Skoro nie ma racjonalnych podstaw, aby pokrzywdzony - w zależności od decyzji sprawcy polegającej na przyjęciu lub odmowie przyjęcia przez niego mandatu - miał zróżnicowaną drogę dochodzenia swoich praw, należy to przesądzić w przepisach o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, nie ograniczając się jedynie do szczegółowej regulacji w ustawie o Policji. Należałoby rozważyć rozwiązanie, które w każdym z postępowań mandatowych umożliwi pokrzywdzonemu dostęp do danych niezbędnych dla uruchomienia postępowania cywilnego. 

W związku z tym w art. 98 k.p.w. należy rozważyć dodanie nowego § 6 : „Z chwilą, gdy mandat karny jest prawomocny, zawiadamia się ujawnionych pokrzywdzonych o ukaraniu sprawcy wykroczenia i prawie dostępu do informacji będących podstawą ukarania”. W postępowaniu mandatowym nie są wytwarzane akta postępowania w sensie ścisłym, pozostaje jednak dokumentacja przebiegu służby, np. w notatkach służbowych. W stanie de lege lata dokumentacji nie udostępnia się i dopiero na etapie postępowania sądowego może być ona dołączona do materiału dowodowego. 

Zmiana ta nie wydłuży postępowania mandatowego, zważywszy że dostęp do dokumentacji będzie zagwarantowany w fazie, gdy mandat jest prawomocny, a pokrzywdzony nadal będzie miał jedynie pośredni wpływ na zainicjowanie postępowania w przedmiocie uchylenia mandatu. Dostęp do danych o sprawcy będzie zaś pełniejszy niż ten, jaki gwarantuje dziś załącznik nr 9 do wytycznych KGP - biorąc pod uwagę, że wiele innych organów ma uprawnienia do czynności w postępowaniu mandatowym.

Rzecznik zwraca się do Ministra o rozważenie zainicjowania działań legislacyjnych w tym zakresie oraz o stanowisko. 

Odpowiedź Arkadiusza Myrchy, sekretarza stanu w MS

W odpowiedzi na pismo Pana Rzecznika znak II.510.131.2024.MA, przedstawiające postulat zmiany ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2024 r. poz. 977, dalej jako „k.p.w.”) w zakresie umożliwienia pokrzywdzonym w sprawach zakończonych w trybie postępowania mandatowego uzyskania niezbędnych informacji o sprawcy wykroczenia, które następnie posłużyłyby do uruchomienia drogi sądowej w celu kompensacji szkód powstałych w wyniku popełnienia wykroczenia, uprzejmie informuję, że Ministerstwo Sprawiedliwości dostrzega konieczność zmian w przedmiotowym zakresie.

Istotą postępowania mandatowego jest m.in. to, że nie jest to postępowanie sądowe, lecz postępowanie o charakterze zastępczym, prowadzone zamiast postępowania w sprawach o wykroczenia przed sądem. Tym samym możliwość nakładania grzywny w drodze mandatu karnego nie jest orzekaniem w przedmiocie procesu, choć jest rozstrzyganiem w zakresie odpowiedzialności za wykroczenie (por. T. Grzegorczyk, Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, Warszawa 2003, s. 64). Postępowanie to ze względu na swą specyfikę, przedmiot i zakres uregulowane zostało w sposób odmienny od trybu zwykłego, a co za tym idzie zmodyfikowane zostały także uprawnienia stron i innych osób w toku postępowania mandatowego. Nie ulega wątpliwości, co słusznie podniesiono w wystąpieniu Pana Rzecznika, że wyjątkowy charakter postępowania mandatowego wyraża się też w nastawieniu na ochronę interesu publicznego, realizującego się w szybkości i skuteczności reakcji na popełnianie czynów zabronionych o mniejszym ciężarze gatunkowym, lecz dolegliwych ze względu na ich powszechność i uciążliwy charakter.

Uproszczony tryb tego postępowania ma swój wyraz w modyfikacji praw i obowiązków ukaranego oraz organu mandatowego. W postępowaniu mandatowym można nałożyć wyłącznie grzywnę w określonej wysokości (art. 96 k.p.w.), a uprawnionym do jego prowadzenia jest Policja i inne organy wskazane w przepisach szczególnych (art. 95 k.p.w.). Ustawodawca, konstruując kształt postępowania mandatowego, uregulował jedynie prawa i obowiązki obwinionego oraz organu mandatowego. Przyjęcie mandatu oznacza przyznanie się sprawcy do winy i prawomocne zakończenie postępowania w sposób, który zapewnia realizację interesów pokrzywdzonych. Jednocześnie brak jest możliwości przekazywania pokrzywdzonemu, który byłby zainteresowany poszukiwaniem materialnej rekompensaty poniesionej szkody majątkowej lub niemajątkowej w postępowaniu cywilnym, danych sprawcy wykroczenia. Na gruncie bowiem aktualnie obowiązujących przepisów k.p.w. brak jest podstaw prawnych do udostępnienia pokrzywdzonemu wykroczeniem informacji dotyczących danych osobowych sprawcy wykroczenia oraz wglądu w materiały czynności wyjaśniających, poza sytuacjami wskazanymi wprost w k.p.w., po zakończeniu prowadzonych czynności wyjaśniających w trybie art. 54 k.p.w. Zgodnie bowiem z art. 54 § 2 k.p.w., jeżeli czynności wyjaśniające nie dostarczyły podstaw do wniesienia wniosku o ukaranie, zawiadamia się o tym ujawnionych pokrzywdzonych oraz osobę, która złożyła zawiadomienie o wykroczeniu, wskazując przyczynę niewniesienia wniosku o ukaranie. Zawiadamiając pokrzywdzonego, poucza się go także o prawie do samodzielnego wniesienia wniosku o ukaranie jako oskarżyciel posiłkowy oraz o możliwości zaznajomienia się z materiałem dowodowym uzyskanym w toku czynności wyjaśniających oraz sporządzania odpisów i kopii, a na wniosek pokrzywdzonego lub jego pełnomocnika wydaje się odpłatnie kopie i uwierzytelnione odpisy tych materiałów.

Pokrzywdzony w świetle art. 25 § 4 k.p.w. nie jest stroną postępowania w toku czynności wyjaśniających w sprawie o wykroczenie. Twierdzenia o posiadaniu przez pokrzywdzonego statusu strony w toku czynności wyjaśniających nie można również wywieść z treści art. 156 § 1-5 i 6 k.p.k. w zw. z art. 38 § 1 k.p.w., który mówi jedynie o stronie bez chociażby próby jej określenia. Art. 54 § 2 k.p.w. wskazuje jedynie procesowy moment, od którego możliwe jest zaznajomienie się pokrzywdzonego z materiałem dowodowym w sprawie o wykroczenie.

Z uzyskanej opinii Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględniającej stanowisko Komendy Głównej Policji wynika, że wprowadzenie rozwiązania, które w przypadku nałożenia prawomocnego mandatu karnego, umożliwi pokrzywdzonemu dostęp do danych osobowych sprawcy wkroczenia, a niezbędnych dla postępowania cywilnego, pozwalającego na kompensację szkód powstałych w wyniku popełnienia wykroczenia, jest słuszne. MSWiA nie wyraziło jednak pozytywnej rekomendacji proponowanego przez Pana Rzecznika sposobu realizacji tego postulatu polegającego na dodaniu w art. 98 k.p.w. nowego § 6, gdyż proponowana regulacja zobowiązywałaby organy mandatowe (m.in. Policję) do każdorazowego zawiadamiania ujawnionych pokrzywdzonych o ukaraniu sprawcy wykroczenia mandatem karnym po jego uprawomocnieniu (bez wyjątku), co ma niebagatelne znaczenie względem znacznej liczby nakładanych przez Policję mandatów karnego, bowiem postępowanie mandatowe jest najczęściej stosowanym postępowaniem w sprawach o wykroczenia. Jak wynika z opinii MSWiA w 2023 r. funkcjonariusze Policji zakończyli czynności wyjaśniające w sprawach o wykroczenia nakładając grzywnę w drodze mandatu karnego w 3 928 762 przypadkach, co w oczywisty sposób uwarunkowałoby - niewspółmierne do efektów - obciążenie Policji, w przypadku wprowadzenia postulowanej przez Pana Rzecznika regulacji. Nie każdy bowiem pokrzywdzony wykroczeniem wykazuje i w przyszłości będzie wykazywał zainteresowanie dochodzeniem roszczeń na drodze powództwa cywilnego.

Stąd w ocenie Ministerstwa Sprawiedliwości, popartej opinią MSWiA i Komendy Głównej Policji, zasadnym wydaje się wprowadzenie wnioskowego trybu udostępniania pokrzywdzonemu danych osobowych ukaranego mandatem karnym.

Reasumując, pragnę podkreślić, że w Ministerstwie Sprawiedliwości przeprowadzono prace analityczno-koncepcyjne w zakresie postulowanej zmiany k.p.w. dotyczącej umożliwienia pokrzywdzonym w sprawach zakończonych w trybie postępowania mandatowego uzyskania niezbędnych informacji o sprawcy wykroczenia, które następnie posłużyłyby do uruchomienia drogi sądowej w celu kompensacji szkód powstałych w wyniku popełnienia wykroczenia i planowane jest wszczęcie prac legislacyjnych obejmujących nowelizacją art. 98 k.p.w.

II.510.131.2024