Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Komisje wyborcze w zagranicznych obwodach głosowania mają 24 godziny od zakończenia głosowania na policzenie głosów
• Jeśli w tym czasie nie przekażą wyników głosowania do komisji okręgowych, to głosowanie w tych obwodach uważa się za niebyłe
• Narusza to istotę prawa wyborczego oraz uzależnia ważność i skuteczność głosu od okoliczności, które są niezależne od obywatela i wynikają z problemów ze sprawnością działania administracji wyborczej
• Konstytucja nie różnicuje prawa do udziału w wyborach w zależności od miejsca zamieszkania – zwraca uwagę RPO Marcin Wiącek i prosi marszałków Sejmu i Senatu o rozważenie zmiany przepisów, aby usunąć ograniczenie czasowe liczenia głosów w obwodach za granicą
• AKTUALIZACJA: Usunięcie powołanych przepisów Kodeksu wyborczego może stanowić zagrożenie dla funkcjonowania państwa i prowadzić do sparaliżowania działalności jego organów – zwraca uwagę Przewodniczący PKW w piśmie skierowanym do RPO w związku z wystąpieniem 
• W ocenie Państwowej Komisji Wyborczej rozwiązaniem problemów organizacyjno-technicznych związanych z dużą liczbą wyborców przypadających na jeden obwód głosowania za granicą byłoby zwiększenie liczby obwodów głosowania tworzonych za granicą przez Ministra Spraw Zagranicznych
• Państwowa Komisja Wyborcza wystąpiła już do Ministra Spraw Zagranicznych z wnioskiem o podjęcie działań skutkujących utworzeniem większej niż w poprzednich latach liczby obwodów głosowania za granicą – informuje Sylwester Marciniak
• AKTUALIZACJA2: W granicach swobody ustawodawcy zwykłego mieściłoby się ustanowienie instrukcyjnego terminu zliczenia głosów przez odpowiednie komisje wyborcze, który miałby charakter mobilizacyjny dla członków komisji oraz przeciwdziałałby możliwym opóźnieniom oraz ewentualnym zaburzeniom ciągłości działania państwa - a zarazem upływ terminu nie dyskwalifikowałby  prawidłowo oddanych głosów - pisze Marcin Wiącek do Senatu, odnosząc się do opinii PKW 

W ostatnim czasie w debacie publicznej i wnioskach kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich pojawiły się zastrzeżenia dotyczące ograniczenia czasowego liczenia głosów w zagranicznych obwodach głosowania.

Zgodnie z obowiązującym art. 230 § 2 Kodeksu wyborczego, jeżeli właściwa okręgowa komisja wyborcza nie uzyska wyników głosowania w obwodach głosowania za granicą albo na polskich statkach morskich w ciągu 24 godzin od zakończenia głosowania, głosowanie w tych obwodach uważa się za niebyłe.

Przepis ten budzi zasadnicze wątpliwości z punktu widzenia zgodności z art. 62 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przewiduje bowiem, że ważny głos oddany w głosowaniu przez osobę posiadającą pełnię praw wyborczych może zostać uznany za niebyły tylko z tego powodu, że utworzona na potrzeby wyborów administracja wyborcza nie dotrzyma ustawowego terminu przekazania wyników głosowania do okręgowej komisji wyborczej. Tym samym prawo wyborcze obywatela polskiego zostaje zredukowane do możliwości oddania głosu, który z uwagi na niesprawne działanie aparatu wyborczego nie zostanie następnie policzony i nie będzie miał żadnego wpływu na ostateczny wynik wyborczy.

Uzasadnia to ocenę, że art. 230 § 2 Kw narusza istotę prawa wyborczego, która oznacza możliwość decydowania o sprawach publicznych oraz bezpośrednie sprawowanie władzy (art. 4 ust. 2 Konstytucji RP) poprzez udział w wyborach. W przypadku wyborców oddających głos za granicą ograniczenia tego prawa mogą także wynikać z obowiązujących przepisów prawnych danego państwa lub przepisów miejscowych, tym bardziej, że w niektórych państwach nadal obowiązują restrykcje związane z epidemią COVID-19.

Ograniczenie prawa wyborczego, o którym mowa w 230 § 2 Kw, nie spełnia warunków określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie powinno bowiem naruszać istoty tego prawa, a także uzależniać ważności i skuteczności głosu od okoliczności, które nie są zależne od samego obywatela i wynikają z problemów ze sprawnością działania samej administracji wyborczej lub z ograniczeń wynikających z prawa obcego.

Konstytucja RP nie różnicuje prawa do udziału w wyborach w zależności od miejsca zamieszkania, wiążąc je jedynie z posiadaniem statusu obywatela RP.

RPO wskazuje na ostatni raport z obserwacji wyborów na Prezydenta RP z 2020 r. przez Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) OBWE. Wskazano w nim, że liczba wyborców dopisanych do spisów wyborczych w obwodach znajdujących się za granicą była rekordowa. W drugiej turze tych wyborów na 30 268 460 wyborców 519 431 z nich stanowili wyborcy za granicą z 87 państw oraz 323 osoby na statkach morskich.

Z prac i analiz Biura RPO wynika, że zagraniczne obwody głosowania są bardzo narażone na różnego rodzaju problemy organizacyjno-techniczne związane z przeprowadzeniem głosowania. Przykładem są ostatnie wybory, które były przedmiotem licznych skarg obywateli do Rzecznika. Dotyczyły one nie tylko problemów związanych z głosowaniem korespondencyjnym, ale także przebiegu głosowania osobiście w placówkach dyplomatycznych w dniu wyborów.

W związku z tym Marcin Wiącek zwrócił się do marszałków Sejmu i Senatu o rozważenie konieczności zmiany przepisów Kodeksu wyborczego w celu usunięcia ograniczenia czasowego liczenia głosów w zagranicznych obwodach głosowania ograniczenia.

Pismo przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej Sylwestra Marciniaka

W związku z wystąpieniem RPO skierowanym do marszałków Sejmu i Senatu przewodniczący PKW zwraca uwagę na problemy związane z propozycją usunięcia z Kodeksu wyborczego przepisów, zgodnie z którymi, jeżeli właściwa okręgowa komisja wyborcza nie uzyska wyników głosowania w obwodach głosowania za granicą albo na polskich statkach morskich w ciągu 24 godzin od zakończenia głosowania, głosowanie w tych obwodach uważa się za niebyłe.

Wprowadzenie przez ustawodawcę do polskiego prawa wyborczego powołanego wyżej przepisu było w pełni racjonalne i uzasadnione. Został on wprowadzony ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości i możliwości funkcjonowania państwa. Należy zauważyć, że już od 30 lat ustawodawca widzi potrzebę tego ograniczenia, a w 2000 r., a więc już pod rządami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., obowiązujące obecnie w Kodeksie wyborczym rozwiązanie wprowadzono do ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. poz. 467, z późn. zm.), a następnie do ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. poz. 1360, z późn. zm.). W pełni koresponduje ono z przywołanym w wystąpieniu Pana Rzecznika art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, albo wolności i praw innych osób.

W tym miejscu należy podkreślić, że uwzględnienie wniosku Pana Rzecznika może doprowadzić do sytuacji, w której ustalenie wyników wyborów będzie znacznie opóźnione, a nawet nie będzie w ogóle możliwości ustalenia przez Państwową Komisję Wyborczą wyników wyborów, w których głosowanie przeprowadza się również za granicą (wybory do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, wybory Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wybory do Parlamentu Europejskiego). Trzeba bowiem brać pod uwagę sytuacje szczególne, których wystąpienie może spowodować, że uzyskanie przez okręgową komisję wyborczą wyników głosowania np. w jednym obwodzie głosowania za granicą albo na polskim statku morskim, z przyczyn obiektywnych będzie wymagało bardzo długiego czasu lub okaże się całkowicie niemożliwe. Może to nastąpić jeżeli w państwie, w którym odbyło się głosowanie Polaków przebywających zagranicą, np. wskutek działań wojennych, działań terrorystycznych, zamachu stanu, wystąpienia epidemii albo kataklizmu (np. trzęsienie ziemi, powódź, tsunami), nie będzie można ustalić wyników głosowania i sporządzić protokołu lub przekazać wyników głosowania okręgowej komisji wyborczej. A konsekwencją takiej sytuacji, jeżeli nie będzie ograniczenia czasowego na dostarczenie wyników głosowania do okręgowej komisji wyborczej, stanie się brak możliwości ustalenia wyników danych wyborów dla całego kraju. Tego rodzaju sytuacja może również nastąpić np. w związku z zatonięciem polskiego statku morskiego, na którym utworzony byłby obwód głosowania. Taka możliwość, choć w tej chwili hipotetyczna, byłaby niezwykle groźna w skutkach. Stąd też zdaniem Państwowej Komisji Wyborczej regulacja, o której mowa w art. 230 § 2, art. 272 § 2, art. 314 § 2 i art. 353 § 2 Kodeksu wyborczego, jest niezbędna m.in. dla zapewnienia ciągłości władzy państwowej i możliwości funkcjonowania państwa.

Podkreślić należy, że w obecnym stanie prawnym we wskazanych wyżej przypadkach nieuwzględnione byłyby wyniki wyłącznie z jednego obwodu głosowania, a w skrajnych przypadkach z kilku obwodów, natomiast przyjęcie propozycji Pana Rzecznika oznaczałoby niemożność ustalenia wyników głosowania i wyborów w całym kraju. Państwowa Komisja Wyborcza wyraża zatem pogląd, że powołane przepisy Kodeksu wyborczego są ustanowione właśnie z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa państwa, o czym stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. ze względu na konieczność zapewnienia możliwości m.in. ustalenia wyników wyborów w okręgu wyborczym, podania przez Państwową Komisję Wyborczą wyników wyborów, a w dalszej konsekwencji zebrania się Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, objęcia mandatu przez Prezydenta Rzeczypospolitej, czy też objęcia mandatów przez wybranych w Polsce posłów do Parlamentu Europejskiego.

Państwowa Komisja Wyborcza podkreśla, że ma świadomość zwiększającej się stale liczby wyborców, którzy biorą udział w głosowaniu za granicą. Należy jednak wyjaśnić, że za granicą w wyborach:

• do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w 2019 r. głosowało 316 160 wyborców;
• Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w głosowaniu w dniu 28 czerwca 2020 r. głosowało 311 404;
• Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w ponownym głosowaniu w dniu 12 lipca 2020 r. głosowało 418 037.

Trzeba również wziąć pod uwagę, że w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r., zarówno w głosowaniu w dniu 28 czerwca, jak i w głosowaniu ponownym w dniu 12 lipca, uczestniczyli także wyborcy głosujący korespondencyjnie, gdyż możliwość głosowania za granicą w tym trybie przewidywała ustawa z dnia 2 czerwca 2020 r. o szczególnych zasadach organizacji wyborów powszechnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych w 2020 r. z możliwością głosowania korespondencyjnego (Dz. U. poz. 979). Głosowania w tym trybie nie przewiduje natomiast Kodeks wyborczy. W związku z tym niemiarodajne i nieuzasadnione jest porównywanie liczby wyborców głosujących za granicą w wyborach, w których możliwe było głosowanie korespondencyjne, do wyborów, w których przepisy prawa nie przewidują tej formy głosowania. Należy bowiem zauważyć, że obwodowe komisje wyborcze, ustalające wyniki głosowania przeprowadzanego również w formie korespondencyjnej, wykonują dodatkowe czynności, wśród których najbardziej czasochłonne jest wyjmowanie kart do głosowania z kopert na kartę. Doświadczenia z wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r. wskazują, że właśnie ta czynność powodowała bardzo znaczące wydłużenie prac komisji obwodowych za granicą.

W ocenie Państwowej Komisji Wyborczej rozwiązaniem problemów organizacyjno-technicznych związanych z dużą liczbą wyborców przypadających na jeden obwód głosowania za granicą, a co za tym idzie zapobieżeniem sytuacji, że w jakiejś obwodowej komisji wyborczej zbyt duża liczba głosujących wydłużyłaby pracę komisji, byłoby zwiększenie liczby obwodów głosowania tworzonych za granicą przez Ministra Spraw Zagranicznych. Nie sposób w tym miejscu pominąć, że w związku z pandemią COYID-19 w czasie wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r. drastycznie zmniejszona została liczba obwodów głosowania utworzonych za granicą (169) w porównaniu do wyborów do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w 2019 r. (320).

W związku z tym Państwowa Komisja Wyborcza wystąpiła już do Ministra Spraw Zagranicznych z wnioskiem o podjęcie działań skutkujących utworzeniem większej niż w poprzednich latach liczby obwodów głosowania za granicą (pismo z dnia 13 kwietnia 2023 r. znak ZPOW.531.1.2023).

Państwowa Komisja Wyborcza pragnie jednocześnie zauważyć, że wyniki głosowania w obwodzie, zarówno w kraju, jak i za granicą, ustalane są przez powoływane adhoc na czas wyborów organy wyborcze, tj. obwodowe komisje wyborcze (art. 182 § 1, art. 183 § 1, art. 185 oraz art. 228 § 1 Kodeksu wyborczego), a nie tak jak podkreślił Pan Rzecznik, administracja wyborcza. Zatem nieprecyzyjne jest twierdzenie Pana Rzecznika, że ewentualne uznanie głosowania za niebyłe, o czym mowa m.in. w art. 230 § 2 Kodeksu wyborczego, może wynikać „z problemów ze sprawnością działania samej administracji wyborczej” albo z faktu, „że utworzona na potrzeby wyborów administracja wyborcza nie dotrzyma ustawowego terminu przekazania wyników głosowania do okręgowej komisji wyborczej”.

Reasumując należy stwierdzić, że usunięcie powołanych wyżej przepisów Kodeksu wyborczego, zgodnie z wnioskiem Pana Rzecznika, może stanowić zagrożenie dla funkcjonowania państwa i prowadzić do sparaliżowania działalności jego organów.

Kolejne pismo RPO do Senatu 

W ponownym piśmie do Senatu Marcin Wiącek przedstawił stanowisko przewodniczącego PKW, który pisał, że przepis jest w pełni racjonalny i uzasadniony z uwagi na potrzebę zapewnienia ciągłości funkcjonowania państwa. Wskazał też na ryzyko wystąpienia obiektywnych przyczyn znacznie opóźniających lub uniemożliwiających ustalenie wyników głosowania w obwodach głosowania za granicą (np. działania wojenne czy  terrorystyczne, zamachu stanu, epidemia lub kataklizmu). Z uwagi na to  ryzyko  ograniczenie prawa z art. 62 Konstytucji RP w pełni koresponduje z jej art. 31 ust. 3, który określa przesłanki wprowadzania ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności. 

Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić – podkreśla RPO. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". 

W odpowiedzi na stanowisko Przewodniczącego PKW należy, po pierwsze, wskazać, że art. 230 § 2 Kodeksu wyborczego nie spełnia określonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji testu konieczności. Istnieje bowiem szereg innych możliwych, mniej restrykcyjnych sposobów ograniczenia praw obywateli w tej sytuacji. Byłoby nim np. przewidzenie zastosowania przyjętej w art. 230 § 2 dyspozycji wyłącznie w sytuacji wystąpienia okoliczności, o których wspomina Przewodniczący PKW. W chwili obecnej rozwiązanie to opiera się natomiast na domniemaniu, że takie ryzyko istnieje w sposób rzeczywisty i uzasadnia ograniczenie praw wyborczych niezależnie od prawdziwych okoliczności. Dyspozycja art. 230 § 2 Kodeksu wyborczego ma zastosowanie w każdej sytuacji i w każdym czasie, a więc przede wszystkim w okolicznościach, w której jakiekolwiek takie realne zagrożenie nie występuje.

Rozwiązanie to jest nieproporcjonalne w rozumieniu testu proporcjonalności sensu stricto. Wiąże się to, po pierwsze, ze wskazaną konstrukcją tego rozwiązania w powiązaniu z domniemaniem wystąpienia ryzyka siły wyższej w obwodach głosowania za granicą. A tego samego rodzaju okoliczności mogą wystąpić na części lub całości Polski w trakcie wyborów. Tymczasem ani ustrojodawca, ani ustawodawca nie przewidział wobec obwodów głosowania na tym terytorium podobnego rozwiązania.

W innych demokratycznych państwach systemy wyborcze dopuszczają kilkudniowe oczekiwanie na uzyskanie ostatecznego wyniku wyborów, zwłaszcza w państwach o skomplikowanej strukturze organizacji wyborów, jak m. in. państwa federalne. Wystąpienie takich opóźnień nie prowadzi automatycznie do zaburzenia ciągłości funkcjonowania instytucji tychże państw.

W granicach swobody ustawodawcy zwykłego mieściłoby się ustanowienie przepisami prawa instrukcyjnego terminu zliczenia głosów przez odpowiednie komisje wyborcze, który miałby charakter mobilizacyjny dla członków komisji oraz przeciwdziałałby możliwym opóźnieniom oraz ewentualnym zaburzeniom w ciągłości działania państwa - ale jednocześnie upływ terminu nie skutkowałby dyskwalifikacją prawidłowo oddanych głosów.

Podkreślić także należy specyficzny charakter potrzeby zachowania ciągłości funkcjonowania organów państwa jako jednej z przesłanek ograniczenia praw i wolności wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Potrzeba ta może zostać uznana za interes o charakterze wymogu porządku publicznego, warto jednak podkreślić, że ciągłość funkcjonowania instytucji państwa nie jest, z tej perspektywy, wartością samą w sobie i aby można ją było uznać za przesłankę ograniczenia z uwagi na porządek publiczny należy uprawdopodobnić zagrożenia dla tego porządku, jakie mogłyby wystąpić w danej sytuacji, jako źródło zagrożenia dla samych obywateli. Przesłanka ta, jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny nie pozwala przy tym, z uwagi na aksjologię Konstytucji RP, na wprowadzanie daleko idących ograniczeń zasady demokracji, jakiej realizację stanowi niewątpliwie prawo wyborcze.

Sama konstrukcja prawna zakładająca, że głosowanie części obywateli polskich można ustawowo uznać za niebyłe - która siłą rzeczy prowadzi do naruszenia istoty czynnego prawa wyborczego - jest trudna do pogodzenia z zasadą demokracji. Nie może być bowiem tak, że obywatel polski korzysta zgodnie z obowiązującymi przepisami ze swojego prawa do oddania głosu, po czym - na skutek niezależnych od niego okoliczności o charakterze techniczno-proceduralnym - głos ten zostaje pozbawiony wpływu na wynik wyborów. A konstrukcję, o której mowa, zawiera obecnie nie tylko art. 230 § 2 Kodeksu wyborczego, ale również art. 272 § 2, art. 314 § 2 i art. 353 § 2.

Marcin Wiącek: Każdy prawidłowo oddany głos powinien się liczyć

Jesienią tego roku będziemy wybierać swoich przedstawicieli do parlamentu. Każdy dorosły Polak, który nie został pozbawiony praw wyborczych, praw publicznych lub nie jest ubezwłasnowolniony, ma prawo wziąć udział w wyborach. Także Polacy mieszkający za granicą lub przebywający w dniu wyborów na polskim statku.

Przez udział w wyborach my wszyscy – obywatele Polski - bezpośrednio sprawujemy władzę i mamy możliwość decydowania o sprawach publicznych. Mamy bezpośredni wpływ na to co się dzieje w naszym kraju. To istota prawa wyborczego w państwach demokratycznych.

Tymczasem Kodeks Wyborczy przewiduje, że jeśli głosy w zagranicznych obwodach wyborczych nie zostaną policzone i przekazane do Warszawy w ciągu 24 godzin, to głosowanie w tych obwodach uważa się za niebyłe.

Oznacza to, że ważny głos oddany przez osobę uprawnioną może nie zostać policzony i w konsekwencji osoba ta nie będzie mieć wpływu na wynik wyborów. I to nie z jej winy, ale przez to, że zawiodła administracja wyborcza.

Policzenie na czas głosów oddanych za granicą będzie bardzo trudne – zwłaszcza po ostatnich zmianach w ordynacji. Wprowadziły one bowiem nowe zasady prac komisji wyborczych, które istotnie wydłużają proces liczenia głosów.

W ostatnich wyborach do głosowania za granicą uprawnionych było ponad pół miliona osób. Bez zmian w przepisach część głosów przez nich oddanych przepadnie. Dlatego zwróciłem się w tej sprawie do obu izb parlamentu.

Bo ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw obywatela nie może naruszać ich istoty. Tymczasem ograniczenie czasowe liczenia głosów w obwodach zagranicznych - narusza istotę czynnego prawa wyborczego.

Każdy prawidłowo oddany w wyborach głos powinien się liczyć.

VII.602.6.2023