Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich przedłożył Europejskiemu Trybunałowi Praw Człowieka opinię przyjaciela sądu (amicus curiae) w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce
• Skupił się na dwóch istotnych zagadnieniach prawnych: możliwości stosowania testu indywidualnej niezawisłości do sędziów Sądu Najwyższego oraz roli skargi nadzwyczajnej w polskim systemie prawnym
• AKTUALIZACJA: Wyrokiem z 23 listopada 2023 r. ETPC uznał, że prawo Lecha Wałęsy do rzetelnego procesu oraz poszanowania życia prywatnego i rodzinnego zostało naruszone, doszło też do naruszenia zasady pewności prawa (skarga 50849/21)
• Trybunał w pilotażowym wyroku wskazał również na wady procedury skargi nadzwyczajnej i w związku ze stwierdzeniem systemowego problemu nakazał Polsce podjąć odpowiednie środki legislacyjne w celu spełnienia wymogów art. 6 § 1, w tym zasady niezależności sądownictwa

Lech Wałęsa złożył do ETPC skargę w związku z procesem o ochronę dóbr osobistych, jaki wytoczył Krzysztofowi Wyszkowskiemu w związku z oskarżeniami o współpracę z Służbą Bezpieczeństwa w latach 70.  W 2011 r. Sąd Apelacyjny w Gdańsku prawomocnie nakazał pozwanemu przeproszenie.  10 lat później wyrok ten został uchylony przez Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego. Orzeczenie zostało wydane na skutek skargi nadzwyczajnej Prokuratora Generalnego. Skarga nadzwyczajna to istniejący od 2018 r. szczególny środek zaskarżenia umożliwiający weryfikację przez Sąd Najwyższy prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych i wojskowych.

W skardze do ETPC Lech Wałęsa zarzuca, że uchylenie orzeczenia na skutek skargi nadzwyczajnej naruszyło jego prawo do ochrony reputacji (art. 8 europejskiej Konwencji Praw Człowieka) oraz prawo do rzetelnego procesu (art. 6 EKPC). W jego ocenie Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych nie spełnia wymagań niezależności wynikających z art. 6 EKPC, bo została powołana na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, złożonej w większości z przedstawicieli władzy ustawodawczej i wykonawczej. Poza tym sama instytucja skargi nadzwyczajnej podważa pewność obrotu prawnego, pozwalając na wzruszanie orzeczeń wydanych wiele lat temu.  

W opinii amicus curiae Rzecznik skupił się na dwóch istotnych zagadnieniach prawnych związanych z tą sprawą: 

1) możliwość stosowania testu indywidualnej niezawisłości do sędziów Sądu Najwyższego;
2) rola skargi nadzwyczajnej w polskim systemie prawnym. 

Według  RPO niezawisłość sędziego powinna być oceniana się z uwzględnieniem takich kryteriów, jak w szczególności przebieg procedury jego powołania, relacje z przedstawicielami władzy ustawodawczej i wykonawczej, publiczne zachowania sędziego przed i po powołaniu, rzetelność wydawanych rozstrzygnięć. Test niezawisłości może być stosowany albo przed rozpatrzeniem sprawy (wówczas negatywna weryfikacja skutkuje wyłączeniem sędziego), albo po tym (wówczas negatywna weryfikacja skutkuje uchyleniem wydanego przez sędziego orzeczenia i koniecznością ponownego rozpoznania sprawy w nowym składzie).

W swoim stanowisku RPO podkreślił, że jak dotychczas ok. 2500 sędziów zostało powołanych na podstawie uchwały Krajowej Rady Sądownictwa podjętej po 6 marca 2018 r. – czyli po dacie ukonstytuowania się tego organu w nowym składzie, w którym 23 z 25 członków stanowią przedstawiciele władzy ustawodawczej i wykonawczej. Obecny sposób kształtowania składu KRS nie daje wystarczających gwarancji niezależności tego organu od władzy ustawodawczej i wykonawczej. 

Jednak RPO podkreślił, że sam fakt powołania sędziego po zmianie zasad kształtowania składu KRS nie musi powodować, iż wyrok wydany z udziałem takiego sędziego w każdym przypadku – bez uwzględnienia innych okoliczności odnoszących się zarówno do samej sprawy, jak też konkretnego sędziego – przesądza o naruszeniu prawa do niezależnego sądu ustanowionego ustawą w rozumieniu art. 6 EKPC. Odnosi się to również do orzeczeń Sądu Najwyższego.

RPO dostrzega potrzebę uwzględnienia przez ETPC podejścia wypracowanego w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wskazującego na potrzebę indywidualnej oceny niezawisłości sędziego powołanego od 2018 r. Choć wyroki TSUE nie są formalnie wiążące dla ETPC, to jednak fakt występowania analogicznego prawa do rzetelnego procesu sądowego w systemach prawnych Unii Europejskiej i Rady Europy  powoduje, że wykładnia dokonana przez Trybunał luksemburski może mieć wpływ na wykładnię dokonywaną przez Trybunał strasburski. Świadczy o tym uznawana przez ETPC tzw. zasada ekwiwalencji, zgodnie z którą domniemywa się równoważność ochrony praw podstawowych gwarantowanych przez prawo UE i prawo Rady Europy.

Odnosząc się do drugiego zagadnienia, Rzecznik Praw Obywatelskich przestrzegł przed postrzeganiem instytucji skargi nadzwyczajnej przez pryzmat jednej konkretnej sprawy, jaka zawisła przed Trybunałem. Skarga nadzwyczajna stanowi bowiem narzędzie, które pozwoliło Rzecznikowi udzielić pomocy wielu obywatelom poszkodowanym przez niezgodne z prawem orzeczenia sądowe, których nie dałoby się zaskarżyć w drodze innych środków.

Skarga nadzwyczajna wypełnia lukę między skargą kasacyjną (kasacją) a skargą konstytucyjną – pozwala bowiem na weryfikację konstytucyjności orzeczeń sądów powszechnych i wojskowych. Z jednej strony RPO jest świadom z pewnego ryzyka, jakie wiąże się z względnie długimi terminami zaskarżenia – co do zasady 5 lat od uprawomocnienia się, ale do 2024 r. RPO i Prokurator Generalny mogą zaskarżać wszystkie orzeczenia, który uprawomocniły się po dniu wejścia w życie Konstytucji RP (tj. 17 października 1997 r.). Z drugiej strony RPO zwrócił uwagę na realny problem niezaskarżalnych dotychczas orzeczeń, które trudno zaakceptować w państwie prawnym – takich jak tzw. podwójne postanowienia spadkowe, stwierdzające nabycie tego samego spadku przez różnych spadkobierców, czy nakazy zapłaty rażąco nieproporcjonalnie wysokich świadczeń pieniężnych bez wysłuchania dłużnika.

Skarga nadzwyczajna jest możliwa do pogodzenia z zasadą pewności obrotu prawnego i zasadą powagi rzeczy osądzonej, pod warunkiem że nie będzie używana jako rutynowe narzędzie do naprawiania wszelkich przypadków błędnej wykładni prawa, lecz jako wyjątkowy instrument wzruszania orzeczeń obciążonych fundamentalnymi wadami prawnymi, których nie da się naprawić w żaden inny sposób. Dlatego też wskazana jest powściągliwość organów uprawnionych do wnoszenia skarg nadzwyczajnych, jak również samego Sądu Najwyższego przy ich ocenie.

Sam RPO korzysta ze skargi nadzwyczajnej w sposób powściągliwy, uwzględniający zarówno interesy jednostki, jak i konieczność poszanowania stabilności stosunków prawnych ukształtowanych prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. Do 2022 r. do Biura RPO wpłynęło około 13 700 wniosków obywateli o wniesienie skargi nadzwyczajnej. Rzecznik zaś zdecydował się na wniesienie skargi nadzwyczajnej w 112 przypadkach, spośród których ponad połowa została już rozpoznana przez Sąd Najwyższy, w większości pozytywnie. W opinii amicus curiae Rzecznika zostały przedstawione szczegółowe statystyki na temat liczby, charakteru i sposobu rozpatrzenia przez SN spraw, w których RPO wniósł skargę nadzwyczajną.

Wyrok ETPC z 23 listopada 2023 r. (skarga 50849/21)

Wyrokiem z 23 listopada 2023 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł jednogłośnie, że w sprawie doszło do naruszenia Artykułu 6 § 1 (prawo do rzetelnego procesu sądowego) EKPC w zakresie prawa Pana Wałęsy do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą, naruszenia art. 6 § 1 w związku z naruszeniem zasady pewności prawa oraz naruszenia art. 8 (prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego).

Trybunał stwierdził w szczególności, podobnie jak w poprzednich sprawach, że Izba Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, która rozpatrywała skargę nadzwyczajną, nie była "niezawisłym i bezstronnym sądem ustanowionym przez prawo". W związku z tym prawo Wałęsy do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy zostało naruszone.

W odniesieniu do tego, czy skarga nadzwyczajna naruszyła zasadę pewności prawa, co zarzucał skarżący, Trybunał zauważył, że powierzenie Prokuratorowi Generalnemu - członkowi władzy wykonawczej, który sprawował znaczną władzę nad sądami i wywierał silny wpływ na Krajową Radę Sądownictwa - nieograniczonego uprawnienia do kwestionowania praktycznie każdego prawomocnego orzeczenia sądowego było sprzeczne z zasadami niezawisłości sądów i podziału władzy, wraz z ryzykiem, że skarga nadzwyczajna może przekształcić się w narzędzie polityczne wykorzystywane przez władzę wykonawczą.

Trybunał orzekł, że procedura skargi nadzwyczajnej jest niezgodna z zasadami pewności prawa i powagi rzeczy osądzonej. Stwierdził przy tym, że wydłużone terminy na wniesienie skargi nadzwyczajnej przyznane Prokuratorowi Generalnemu i działające z mocą wsteczną, nie tylko naruszały te zasady, ale także nie spełniały wymogu przewidywalności prawa dla celów Konwencji. Trybunał stwierdził ponadto, że organ państwowy nadużył skargi nadzwyczajnej w celu realizacji własnych poglądów politycznych i motywów.

ETPC mając na uwadze poważne zaniepokojenie wyrażone przez Komitet Ministrów Rady Europy w czerwcu 2023 r. w związku z uporczywym powoływaniem się przez polskie władze na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 marca 2022 r. (K 7/21) w celu uzasadnienia niewykonywania wyroków Trybunału, a także biorąc pod uwagę szybki i stały wzrost liczby skarg dotyczących niezależności sądownictwa w Polsce i zarzucających w szczególności naruszenie prawa do "niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą", Trybunał uznał, że zidentyfikowane problemy systemowe wymagają pilnych środków zaradczych. W związku z tym zastosował procedurę wyroku pilotażowego.

Trybunał uznał, że podwójne naruszenie prawa do rzetelnego procesu sądowego na podstawie art. 6 § 1 Konwencji miało swoje źródło we wzajemnie powiązanych problemach systemowych związanych z nieprawidłowym funkcjonowaniem ustawodawstwa krajowego i praktyki.

Problemy te są spowodowane przez:

a)    wadliwą procedurę powoływania sędziów z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ustanowionej na mocy ustawy zmieniającej z 2017 r;
b)    wynikający z tego brak niezależności Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego;
c)    wyłączną właściwość Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN w sprawach dotyczących zarzutu braku niezawisłości sędziego lub sądu;
d)    wady skargi nadzwyczajnej określone w tym wyroku;
e)    wyłączną kompetencję Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN do rozpoznawania skarg nadzwyczajnych.

Trybunał orzekł, że aby położyć kres systemowym naruszeniom art. 6 § 1, Polska musi podjąć odpowiednie środki ustawodawcze i inne w celu zapewnienia w krajowym systemie prawnym zgodności z wymogami "niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą" oraz zasadą pewności prawa.

VII.510.77.2022