Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Fiskus wysyła obywatelom nieformalne pisma z ewentualnymi zastrzeżeniami co do prawidłowego wywiązywania się przez nich z obowiązków podatkowych
• Budzi to emocje podatników, którzy już odebrali takie "listy behawioralne". Mają oni wątpliwości i pytania co do tej procedury, której nie przewiduje Ordynacja podatkowa
• Rzecznik Praw Obywatelskich prosi Ministra Finansów o kompleksowe wyjaśnienia. Pyta m.in., na jakiej podstawie ustalany jest krąg adresatów listów oraz czy resort kontroluje zasadność ich kierowania, a jeżeli tak, to w jaki sposób
• AKTUALIZACJA 25.03.2024: Ministerstwo Finansów  22 lutego 2024 r. zaleciło urzędom skarbowym wstrzymanie wysyłki pism behawioralnych z uwagi na konieczność weryfikacji celowości i zasadności takiej formy działania
• Urzędy wskazały, że taka korespondencja może mieć z jednej strony pozytywny wpływ na wizerunek administracji skarbowej, przyczyniać się do zmniejszenia liczby czynności sprawdzających i postępowań podatkowych, z drugiej jednak, może rodzić negatywne reakcje podatników na sugestie, że nieprawidłowo realizują obowiązki podatkowe.
• Po szczegółowej analizie 11 marca 2024 r. MF odwołało zalecenia dotyczące pism behawioralnych. Urzędy skarbowe wysłały ich łącznie 3639. Podatnicy zareagowali w 1609 przypadkach, głównie złożeniem deklaracji podatkowej lub jej korekty, czy też udzieleniem wyjaśnień w danej sprawie.   

Z doniesień medialnych wynika, że resort prowadzi akcję wysyłania podatnikom tzw. listów behawioralnych. To nieformalne pisma o charakterze informacyjnym, w których skarbówka  przedstawia ewentualne zastrzeżenia co do prawidłowego wywiązywania się obywatela z obowiązków podatkowych. Jest tam ogólna wzmianka, że urząd zauważył zdarzenie, które wywołuje skutki podatkowe. Dodatkowo może pojawić się zapis sugerujący, że reakcja obywatela na list będzie monitorowana przez organy.

Budzi to dużo emocji podatników, którzy już odebrali takie listy. Wywołuje także wątpliwości i pytania co do ich procedury. Ordynacja podatkowa nie przewiduje bowiem regulacji odnoszącej się do kierowania przez organy podatkowe takich listów.

Media podają, że w grudniu 2023 r. Zastępca Szefa Krajowej Administracji Skarbowej wydał ogólne wytyczne dyrektorom izb administracji skarbowej. Według instrukcji, organy mają wysyłać pisma behawioralne w szczególności gdy:

• mają wątpliwości, czy podatnicy poprawnie wykonują obowiązki podatkowe, ale nie mają na to dowodów;
• pozyskały informacje, które nie spełniają przesłanek do wszczęcia na ich podstawie kontroli podatkowej lub postępowania podatkowego;
• podjęły czynności sprawdzające wobec podatnika, ale go o tym nie zawiadomiły;
• nie znalazły uzasadnienia, aby podjąć czynności sprawdzające z udziałem podatnika, bo uznały, że może to być nieekonomiczne.

Wynika z tego, że wystosowanie listu do podatnika oparte jest zasadniczo na podejrzeniu, że narusza on przepisy podatkowe.

Zakres przedmiotowy listu może dotyczyć nieograniczonego katalogu spraw podatkowych, np. prowadzenia niezarejestrowanej działalności gospodarczej, zbyt niskiej rentowności działalności, braku przeglądu kasy rejestrującej, nierozliczania przychodów z najmu, nabycia rzeczy i praw majątkowych w drodze dziedziczenia, w tym uzyskania zwolnienia od podatku od spadków i darowizn, nieprawidłowego wypełniania obowiązków płatnika, utraty zwolnienia z podatku VAT.

Wydaje się zatem, że decyzja o wystosowaniu listu ma charakter ściśle uznaniowy i nie jest oparta na konkretnej podstawie prawnej. Może dotyczyć w zasadzie każdego podatnika, wobec którego będą jakiekolwiek zastrzeżenia (nawet niewystarczająco udokumentowane) co do prawidłowego wywiązywania się z obowiązków podatkowych. Tak szeroki zakres niesformalizowanej procedury ostrzegawczej może w niektórych przypadkach stanowić pole do nadużyć w kontaktach organów z podatnikami. Pojawia się też pytanie, czy pozostaje to pod jakąkolwiek kontrolą.

Z punktu widzenia organu stojącego na straży konstytucyjnych praw obywatelskich RPO wskazuje MF, że otrzymanie przez podatnika pisma behawioralnego może wywołać u niego stan niepewności i dezorientacji. Pojawiają się wątpliwości co do podstawy prawnej listów o to jakie będą konsekwencje ewentualnego braku odpowiedzi, a także o to, w jakim terminie i w jaki sposób najlepiej skontaktować się z organem. Podatnik może też nabrać przeświadczenia, że ma obowiązek niezwłocznego kontaktu z organem i wyjaśnienia sprawy.

RPO prosi Ministra o kompleksowe wyjaśnienia oraz o informacje dotyczące:

• aktualności wytycznych skierowanych do dyrektorów izb administracji skarbowej w grudniu 2023 r. (z prośbą o przekazanie pełnej treści tego dokumentu);
• danych statystycznych obrazujących liczbę tego rodzaju pism wystosowanych do podatników na przestrzeni ostatnich 3 lat, wraz z informacją, w ilu przypadkach doszło do korekty po stronie podatnika, a w ilu sprawach organy po wystosowaniu listu behawioralnego zainicjowały działania w ramach procedury podatkowej z Ordynacji podatkowej (jeżeli organy podatkowe nie mają obowiązków sprawozdawczych w tym zakresie, RPO prosi o rozważenie zasadności wprowadzenia takiej powinności i przekazanie takiej informacji).

RPO pyta też Ministra, na jakiej podstawie ustalany jest krąg adresatów listów behawioralnych oraz czy resort kontroluje zasadność kierowania takich pism do podatników, a jeżeli tak, to w jaki sposób.

Odpowiedź Marcina Łobody, podsekretarza stanu w MF, szefa Krajowej Administracji Skarbowej

Na wstępie chciałbym podkreślić, że zgodnie z regulacją art. 1 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej  Krajowa Administracja Skarbowa (dalej: KAS) stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych.

Do zadań KAS należy m.in. realizacja dochodów z podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, zapewnienie obsługi i wsparcia podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz celnych, rozpoznawanie, wykrywanie i zwalczanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, zapobieganie tym przestępstwom i wykroczeniom oraz ściganie ich sprawców (art. 2 ust. 1 pkt 1, 5, 13 i 15 ustawy o KAS).

Z przywołanych przepisów wynika, że Krajowa Administracja Skarbowa jest obowiązana podejmować wszelkie działania dozwolone przepisami prawa, ukierunkowane na sprawny pobór należności budżetowych, wspieranie podatników w wypełnianiu obowiązków podatkowych oraz eliminowanie zachowań niezgodnych z prawem.

Do podstawowych działań weryfikacyjnych w powyższym obszarze podejmowanych przez organy KAS należą czynności sprawdzające, kontrole podatkowe oraz kontrole celno-skarbowe. Podstawę do wszczęcia odpowiedniego rodzaju działań względem konkretnego podmiotu stanowią wyniki analizy ryzyka, czyli procesu uwzględniającego m.in. rodzaje i źródła pozyskanych informacji, rodzaj branży, historię działań podmiotu, dane teleinformatyczne oraz inne informacje mające wpływ na końcową ocenę zasadności wytypowania analizowanego podmiotu do weryfikacji.

Pisma behawioralne miały być w założeniu formą wsparcia podatników w prawidłowym wywiązywaniu się z obowiązków podatkowych, czyli działaniem do którego również ustawowo zobligowana jest KAS. Pisma te mają charakter niezobowiązujący, zawierają informację, że organ podatkowy zidentyfikował zdarzenie, które może rodzić określone skutki na gruncie prawa podatkowego. Dzięki temu podatnik może zweryfikować, czy przedstawione zdarzenie może dotyczyć jego sytuacji faktycznej i skonfrontować swoje działania z wyjaśnieniami przedstawionymi przez organ podatkowy.

Należy zauważyć, że wiele naruszeń przepisów prawa podatkowego wynika z braku świadomości podatników, że dane zdarzenie faktyczne rodzi obowiązki wynikające z regulacji prawa podatkowego. Istota korespondencji behawioralnej polega zatem na wsparciu i ukierunkowaniu podatników w prawidłowym wypełnianiu obowiązków podatkowych, co ogranicza konieczność podjęcia sformalizowanych procedur kontrolnych w tym zakresie.

W zakresie pozostałych pytań postawionych w wystąpieniu Pana Rzecznika, informuję, że pismem z 22 lutego 2024 r.  zalecono podległym urzędom wstrzymanie wysyłki pism behawioralnych do podatników, z uwagi na konieczność weryfikacji celowości i zasadności takiej formy działania organów podatkowych. Jednocześnie zobowiązano dyrektorów izb administracji skarbowej do przekazania informacji dotyczących m.in. liczby pism behawioralnych wysłanych przez podległe urzędy skarbowe po otrzymaniu zaleceń Szefa KAS z 11 grudnia 2023 r. oraz oceny ich efektywności.

Z analizy informacji i danych statystycznych przedstawionych przez dyrektorów poszczególnych izb administracji skarbowej wynika, że po otrzymaniu zaleceń z 11 grudnia 2023 r. podległe urzędy skarbowe wysłały łącznie 3639 pism behawioralnych, na które podatnicy zareagowali w 1609 przypadkach, głównie złożeniem deklaracji podatkowej lub jej korekty, czy też udzieleniem wyjaśnień w danej sprawie.

Podkreślono jednocześnie, że z uwagi na krótki czas realizowania zaleceń oraz niewielką liczbę wysłanych pism, ich ocena nie jest miarodajna. Wskazano również, że przedmiotowa korespondencja może mieć z jednej strony pozytywny wpływ na wizerunek administracji skarbowej, przyczyniać się do zmniejszenia liczby prowadzonych czynności sprawdzających i postępowań podatkowych, z drugiej jednak, może rodzić negatywne reakcje podatników na sugestie, że w sposób nieprawidłowy realizują swoje obowiązki podatkowe.

Po dokonaniu szczegółowej analizy niniejszego zagadnienia, pismem z 11 marca 2024 r., odwołane zostały zalecenia dotyczące pism behawioralnych przekazane pismem z 11 grudnia 2023 r.    

Końcowo chciałbym zapewnić Pana Rzecznika, że dokładamy wszelkich starań, aby czynności podejmowane przez organy Krajowej Administracji Skarbowej znajdowały oparcie w obowiązujących przepisach prawa i były prowadzone z poszanowaniem obowiązujących zasad i praw podatnika.

V.511.107.2024