Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Fiskus coraz częściej korzysta z procedury czynności sprawdzających i w tych ramach przeprowadza czynności zastrzeżone dla kontroli podatkowej lub postępowania podatkowego - skarżą się obywatele 
• Choć jest to tylko wstępna kontrola o charakterze formalnym, to RPO zgłaszane są nadużycia w postaci faktycznej i bezpośredniej kontroli podatników w nieograniczonym zakresie, najczęściej poprzez nieuprawnione gromadzenie materiału dowodowego
• W tym trybie "skarbówka" domagała się np. dokumentów nie tylko od podatnika, ale także od jego kontrahentów, co przedłuża terminy zwrotu podatku VAT; było to też metodą na ominięcie ograniczeń dotyczących terminów kontroli u przedsiębiorców

- Pojawia się zatem zasadnicze pytanie: czy czynności sprawdzające w praktyce nie stają się trybem, w którym pozyskiwane są informacje wykraczające poza ustawowy zakres - pisze dyrektor Zespołu Prawa Administracyjnego i Gospodarczego BRPO Piotr Mierzejewski do dyrektora Departamentu Polityki Podatkowej w Ministerstwie Finansów Marcina Lachowicza.

Z sygnałów docierających do Rzecznika Praw Obywatelskich wynika, że obserwowane są nadużycia w ramach coraz częściej stosowanej przez organy procedury czynności sprawdzających, uregulowanych w dziale V Ordynacji podatkowej.

Są one prowadzone są wyłącznie z inicjatywy organu podatkowego. Mają najmniej sformalizowany charakter i stanowią odrębną procedurę od kontroli podatkowej oraz od postępowania podatkowego. W piśmiennictwie określa się je mianem wstępnej kontroli o charakterze formalnym. Zasadniczo umożliwiają one rozstrzygnięcie wątpliwości związanych z prawidłowością rozliczeń podatkowych bez wszczynania relatywnie skomplikowanej procedury postępowania podatkowego.

Podkreśla się, że potrzeba uzupełnienia regulacji Ordynacji podatkowej o procedurę czynności sprawdzających pojawiła się ze względu na upowszechnienie w materialnym prawie podatkowym powstawania zobowiązań podatkowych z mocy prawa. Dlatego konieczne stało się wyposażenie organów podatkowych w prawne instrumenty, pozwalające im na stosunkowo proste i możliwie bezkonfliktowe weryfikowanie prawidłowości wywiązywania się z tego obowiązku przez podatników, a także ocenę czynności podejmowanych w związku z tym przez płatników i inkasentów.

Zasadniczo czynności sprawdzające dotyczą: terminowości składania deklaracji, wpłacania podatków, stwierdzenia formalnej poprawności dokumentów oraz ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. W tych ramach organ podatkowy może też badać zasadność zwrotu podatku VAT. Nie można zaś ustalać wielkości poszczególnych składników podstawy opodatkowania.

W trakcie czynności sprawdzających nie mogą być przeprowadzane dowody wykraczające poza zakres ustawowo określonych czynności. Niedopuszczalne jest więc prowadzenie postępowania dowodowego, innymi środkami niż przewidziane w dziale V Ordynacji podatkowej. Odesłanie do odpowiedniego zastosowania przepisów nie obejmuje w procedurze czynności sprawdzających regulacji rozdziału 11 działu IV - „Dowody".

W praktyce jednak zdarza się przypadki, że procedura czynności sprawdzających stosowana jest w sposób budzący wątpliwości podatników. Do BRPO zgłaszane np. przypadki nadużyć, które sprowadzały się do faktycznej i bezpośredniej kontroli podatników w nieograniczonym zakresie.

Wskazywano na tendencje, które polegały najpierw na kontaktowaniu się z podatnikiem drogą telefoniczną. Nie było wtedy możliwe udowodnienie lub późniejsze wykazanie poczynionych ustaleń z udziałem pracownika organu. Natomiast strach podatnika przed konsekwencjami niespełnienia oczekiwań fiskusa, a także brak dostatecznej wiedzy na temat oceny zasadności i treści wezwania, niejednokrotnie powodował zrealizowanie wytycznych organu.

Głównym zarzutem podatników było nieuprawnione gromadzenie w ramach czynności sprawdzających materiału dowodowego. Skarżący wskazywali, że żądano dokumentów, które nie były bezpośrednio związane z przedmiotem czynności sprawdzających. Żądania coraz to nowych dokumentów skutkowały tym, że w istocie podatnicy stawali się przedmiotem stałych niby-kontroli. Zdaniem obywateli ustalenie stanu faktycznego nie może zastępować właściwego postępowania dowodowego, które przy czynnościach sprawdzających można prowadzić tylko w ograniczonym zakresie.

W ocenie skarżących organy domagały się dokumentów nie tylko bezpośrednio od podatnika, ale także od jego kontrahentów, co przedłuża terminy zwrotu podatku VAT. Jest to możliwe, gdy organy prowadzą u kontrahenta czynności sprawdzające w związku z kontrolą lub postępowaniem podatkowym, które toczy się u podatnika. Prowadzanie takich kontroli krzyżowych nie jest jednak możliwe w ramach czynności sprawdzających. Obywatele wskazywali zaś, że niejednokrotnie ukierunkowano to było na gromadzenie dowodów do przyszłej kontroli.

Czynności sprawdzające były czasami metodą na ominięcie ograniczeń dotyczących terminów kontroli u przedsiębiorców, a także pewnych warunków, tj. wymóg zawiadomienia o kontroli. Z uwagi na to, że przepisy nie regulują, w jakim czasie organ podatkowy ma zakończyć czynności sprawdzające, zdarzało się, że czynności te podejmowano wielokrotnie (przez wiele miesięcy) i prowadzono w tym samym zakresie. 

Działania organu podatkowego unormowane w dziale V Ordynacji podatkowej nie tworzą jednak powagi rzeczy osądzonej. Ich podjęcie nie stwarza gwarancji dla podatnika czy też innego podmiotu, którego dotyczą, że poddane ocenie działania lub też dokumenty były prawidłowe. 

Samo rozpoczęcie tych czynności nie wymaga wydania jakiegokolwiek aktu je wszczynającego. Zaczyna je pierwsza czynność sprawdzająca  unormowana w dziale V Ordynacji podatkowej. Podatnik po prostu zostaje wezwany do okazania określonych dokumentów czy złożenia wyjaśnień.

Reasumując, w skargach obywatele podnosili, że w ramach procedury czynności sprawdzających organy w sposób nieformalny gromadzą bardzo dużą liczbę dokumentów, informacji i wyjaśnień, które są wykorzystywane przeciwko podatnikom. Problemem jest, że w ramach tej procedury przeprowadzane są czynności zastrzeżone dla kontroli podatkowej lub postępowania podatkowego. Pojawia się zatem zasadnicze pytanie: czy czynności sprawdzające w praktyce nie stają się trybem, w którym pozyskiwane są informacje wykraczające poza ustawowy zakres? Dodatkowo z obserwacji profesjonalnych pełnomocników wynika, że liczba prowadzonych czynności sprawdzających stale wzrasta.

BRPO prosi o szczegółowe odniesienie się do tych zarzutów obywateli. Zwraca się także o dane statystyczne co do liczby prowadzonych czynności sprawdzających, kontroli podatkowych i postępowań podatkowych za ostatnie 5 lat, w miarę możliwości z podziałem na poszczególne województwa oraz z wyodrębnieniem, czy to kontrole osoby fizycznej, czy  przedsiębiorcy wraz ze wskazaniem, jakiego podatku dotyczyły.

V.511.395.2023