Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Dziennikarz OKO.PRESS nie został wpuszczony do Sejmu podczas protestu osób z niepełnosprawnościami w 2018 r.  – co zaskarżył do sądu  
• Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko dziennikarza  oraz Rzecznika Praw Obywatelskich, który przyłączył się do sprawy
• Stwierdził bezskuteczność czynności Marszałka Sejmu polegającej na odmowie wstępu na posiedzenie Sejmu
• AKTUALIZACJA: Wyrok ten utrzymał 7 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt III OSK 1363/21), który oddalił skargę kasacyjną Marszałka Sejmu, o co wnosił RPO

10 maja 2018 r., w trakcie protestu osób z niepełnosprawnościami, dziennikarz Daniel Flis dostał odmowę wydania jednorazowej karty prasowej umożliwiającej wstęp do Sejmu. 

Decyzja Straży Marszałkowskiej została wydana na podstawie zarządzenia Marszałka Sejmu w sprawie wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu oraz wstępu i wjazdu na tereny pozostające w zarządzie Kancelarii Sejmu.

Dziennikarz zaskarżył tę decyzję do sądu administracyjnego. W sierpniu 2018 r. RPO przystąpił do tego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Stanowisko RPO

W ocenie Rzecznika  doszło do naruszenia szeregu konstytucyjnych praw i wolności. Przede wszystkim ograniczono  prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji) oraz wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji). 

RPO zwrócił uwagę na zasadę ustrojową wynikającą z art. 14 Konstytucji, zgodnie z którą  Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność prasy i innych środków społecznego przekazu. Ograniczenie tych praw mogło zostać dokonane tylko w ustawie, a nie akcie wewnętrznym, jakim jest zarządzenie Marszałka Sejmu. Ponadto ograniczenie to było nieuzasadnione i nie spełniało wymogów zasady proporcjonalności.

Podejmując czynność polegającą na odmowie wydania jednorazowej karty prasowej wstępu do Sejmu, nie wskazano, w jaki sposób obecność dziennikarza  wpłynie negatywnie na pracę Sejmu oraz na bezpieczeństwo parlamentarzystów oraz innych osób.

Wyrok WSA

12 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 2001/18), przychylając się do stanowiska RPO, prawomocnie stwierdził bezskuteczność czynności Marszałka Sejmu ws. odmowy wstępu. 

W ocenie WSA ograniczenie wstępu do Sejmu stanowiło odmowę realizacji wynikającego z art. 61 ust 2 Konstytucji prawa do udziału w posiedzeniu kolegialnego organu władzy publicznej z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu. Była to więc czynność dotycząca uprawnienia wynikającego z przepisów prawa i jako tako podlegająca kognicji sądów administracyjnych. 

Zgodnie z zarządzeniem Marszałka Sejmu w wyjątkowych przypadkach,  uzasadnionych względami bezpieczeństwa lub względami organizacyjnymi, Komendant Straży Marszałkowskiej mógł ograniczyć albo wyłączyć prawo wstępu. Sąd ocenił, że w tej sprawie nie wykazano jednak, jakie względy przemawiają za ograniczeniem wstępu niektórym obywatelom do Sejmu. Takie ograniczenie możliwości wstępu na posiedzenie nie spełniało zatem wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji kryteriów niezbędności, przydatności i proporcjonalności. Było to nieuprawnione ograniczenie prawa z art. 61 ust. 2.

WSA zwrócił uwagę na brak ustawowego upoważnienia do ograniczenia konstytucyjnego prawa do udziału w posiedzeniu kolegialnego organu władzy publicznej z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu.  Zdaniem WSA nie można uznać, że takie upoważnienie wynikało z art. 246 ust.l pkt 3 i 4 ustawy o Służbie Ochrony Państwa. ustawa o SOP). Mówi on bowiem jedynie o tym, na czym polega ochrona Sejmu przez Straż Marszałkowską. 

Marszałek Sejmu złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie  wyroku  WSA.  

RPO wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w tej sprawie ograniczono możliwość wstępu do Sejmu jedynie osobom korzystającym z przepustek jednorazowych. Nie zapewniało to równego dostępu do posiedzeń Sejmu. Budzi również poważne wątpliwości z punktu widzenia zasady równości (art. 32 Konstytucji).

Przyjęcie stanowiska Marszałka Sejmu, że odmowa wstępu stanowiła czynność dokonaną przez Komendanta Straży Marszałkowskiej, niebędącego organem administracji publicznej, musiałoby prowadzić do wniosku, że nie może to być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Takie rozwiązanie wydaje się nie do pogodzenia z konstytucyjnym prawem do sądu (art. 45 Konstytucji).

Wyrok NSA 

7 lipca 2022 r. NSA oddalił skargę kasacyjną Marszałka Sejmu i zasądził od niego na rzecz Daniela Flisa zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie NSA istota sprawy sprowadzała się do dwóch kwestii.

Po pierwsze: do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący w I instancji wskazał prawidłowy podmiot czynności odmowy wstępu na posiedzenie Sejmu. Odmowy wydania jednorazowej karty wstępu na posiedzenie Sejmu dokonał bowiem Komendant Straży Marszałkowskiej, nie zaś Marszałek Sejmu, przeciwko któremu to organowi została wniesiona skarga do WSA przez Daniela Flisa. 

Zdaniem NSA ustalenia sądu I instancji w tej mierze były prawidłowe – organem, którego działanie podlegało zaskarżeniu był Marszałek Sejmu, a nie Komendant Straży Marszałkowskiej. Wynika to z faktu, że przepisy Regulaminu Sejmu jednoznacznie wskazują Marszałka Sejmu jako organ, który nie tylko przewodniczy obradom, ale też sprawuje pieczę nad spokojem i porządkiem na całym obszarze należącym do Sejmu oraz wydaje stosowne zarządzenia porządkowe. Ponadto to Marszałek Sejmu określa w przepisach porządkowych zasady, na których umożliwia się publiczności obserwowanie obrad Sejmu. 

W ustawie o Służbie Ochrony Państwa, w zakresie obowiązującym w dniu odmowy wstępu redaktorowi, mowa jedynie o zadaniach Straży Marszałkowskiej i jej Komendanta, natomiast przepisy te nie określają podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

Jak zaakcentował NSA - przytaczając stanowisko RPO - Komendant Straży Marszałkowskiej nie jest organem administracji publicznej, zatem w odniesieniu do jego czynności brak możliwości wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. W konsekwencji należało przyjąć, że organem odpowiedzialnym za odmowę wstępu na teren Sejmu jest Marszałek Sejmu, bo to jego zarządzenie uprawnia Komendanta Straży Marszałkowskiej do dokonania takiej czynności. Przeciwna wykładnia nie daje się pogodzić z zagwarantowanym przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawem do sądu. NSA zauważył również, że z ustawy o Służbie Ochrony Państwa nie wynikała norma prawna ograniczająca wstęp do Sejmu.

Po drugie: NSA podkreślił, że art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wyraża samoistne prawo podmiotowe. Nie jest ono prawem absolutnym, ponieważ podlega ograniczeniom zgodnym ze standardem określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - jednak standard ten nie został w tu zrealizowany.

NSA zauważył, że Konstytucja ustanawia prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych, a nie prawo udziału w takim posiedzeniu. W konsekwencji należy przyjąć, że względy organizacyjne i bezpieczeństwa mogą uzasadniać ograniczenia wstępu. Obiektywnie bowiem należy stwierdzić, że nie jest możliwe zagwarantowanie wstępu potencjalnie wszystkim zainteresowanym. Dopuszczalna zatem jest pewna selekcja chętnych, ale musi ona odbywać się w oparciu o uzasadnione kryterium różnicowania. W pierwszej kolejności zagwarantować wstęp należy przedstawicielom mediów. 

W przekonaniu NSA, częściowo odmiennym od zapatrywań WSA, Regulamin Sejmu może ograniczać prawo dostępu do informacji publicznej, ale jedynie w zgodzie z art. 31 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Tymczasem ograniczenie wstępu, z jakim zetknął się Daniel Flis, nie miało miejsca na podstawie Regulaminu Sejmu, tylko na podstawie zarządzenia Marszałka Sejmu. Jest to akt zbyt niskiej rangi, aby mógł zawierać legalne ograniczenia wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów. 

RPO w NSA reprezentował Maciej Pach, specjalista w Zespole Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego w Biurze RPO.

VII.6060.30.2018