Biuletyn Informacji Publicznej RPO

W aktualnym stanie prawnym prezesi i wiceprezesi sądów powszechnych są powoływani uznaniowo przez Ministra Sprawiedliwości, a prezesi i wiceprezesi sądów wojskowych - przez Ministra Sprawiedliwości w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej. Powołania te całkowicie pomijają opinię środowiska sędziowskiego. Minister Sprawiedliwości (czasem w porozumieniu z MON) samodzielnie wskazuje pożądanych kandydatów i nie ma obowiązku zasięgnięcia opinii zgromadzenia ogólnego danego sądu ani Krajowej Rady Sądownictwa. Całkowita marginalizacja środowiska sędziowskiego w tej procedurze oraz uzależnienie ich od dyskrecjonalnej decyzji Ministra stanowi zaburzenie równowagi między władzą sądowniczą a władzą wykonawczą na korzyść tej ostatniej.

Prezesi i wiceprezesi sądów nie tylko odgrywają kluczową rolę w zarządzaniu działalnością administracyjną wymiaru sprawiedliwości, lecz także sprawują istotne kompetencje jurysdykcyjne, decydując np. o:

• kierowaniu spraw na posiedzenie w sprawach karnych;
• zarządzeniu rozpoznania sprawy w składzie trzech sędziów;
• wyznaczaniu obrońcy z urzędu;
• zwrocie aktu oskarżenia z powodu braków formalnych;
• sprowadzeniu oskarżonego pozbawionego wolności na posiedzenie sądowe w jego sprawie;
• wyrażeniu zgody na wykonywanie czynności komorniczych w dni wolne od pracy i w godzinach nocnych;
• nakazaniu natychmiastowego zwolnienia sędziego zatrzymanego w związku z ujęciem na gorącym uczynku popełnienia przestępstwa.

Prezesi i wiceprezesi sądów mogą więc w pośredni, acz istotny sposób, wpływać na działalność orzeczniczą sądów. Z tego względu prawo powinno im gwarantować odpowiednią niezależność od organów władzy wykonawczej, aby mogli wykonywać swoje obowiązki w sposób rzetelny, na podstawie przepisów prawa i najlepszych standardów zarządzania.

Jak słusznie wskazuje Trybunał Konstytucyjny, „w celu zagwarantowania niezależności sądów konieczne jest zapewnienie w ustawie odpowiedniego udziału samorządu sędziowskiego podczas powoływania i odwoływania prezesów sądów. Minister Sprawiedliwości, jako administrator wszystkich sądów, musi mieć także w tym procesie udział. Jego głos nie może być jednak dominujący, inaczej naruszałoby to zasadę niezależności sądu wyprowadzaną z zasady podziału władzy. Oddanie w tym wypadku kompetencji do powoływania i odwoływania prezesa w ręce organu administracji dopuszcza nieograniczony wpływ organu administracyjnego na czynności jurysdykcyjne przez obsadzanie stanowiska, z którym wykonywanie tych czynności jest związane. Praktycznie przekazuje zatem dotychczasowe uprawnienia samorządu sędziowskiego w ręce organu administracyjnego".

RPO zna publiczną deklarację min. Adama Bodnara o woli uzgadniania kandydatur na prezesów i wiceprezesów sądów z lokalnymi zgromadzeniami sędziów - co  zasługuje na uznanie. Ta deklaracja nie jest jednak prawnie wiążąca i jako taka stanowi jedynie prowizoryczne remedium na problem, który wymaga systemowego rozwiązania w postaci wprowadzenia do ustawy obligatoryjnego udziału środowiska sędziowskiego w procedurze powoływania prezesów i wiceprezesów sadów. Można go zapewnić przez przyznanie prawa wyrażania wiążących opinii na temat kandydatur przedstawionych przez MS zgromadzeniu danego sądu, względnie Krajowej Radzie Sądownictwa - pod warunkiem wdrożenia reformy gwarantującej jej samej niezależność od władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Zastrzeżeń nie budzi natomiast procedura powoływania prezesów i wiceprezesów sądów administracyjnych. Są oni powoływani przez Prezesa NSA, a negatywna opinia zgromadzenia sędziów danego WSA blokuje powołanie, chyba że pozytywną opinię przedstawi Krajowa Rada Sądownictwa.

W aktualnym stanie prawnym prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych i wojskowych powołuje i odwołuje Minister Sprawiedliwości, przy czym w przypadku sądów wojskowych działa w porozumieniu z MON. Minister Sprawiedliwości może odwołać prezesa lub wiceprezesa sądu powszechnego lub wojskowego przed upływem kadencji, w przypadku:

1. rażącego lub uporczywego niewywiązywania się z obowiązków służbowych;
2. gdy dalszego pełnienia funkcji nie da się pogodzić z innych powodów z dobrem wymiaru sprawiedliwości;
3. stwierdzenia szczególnie niskiej efektywności działań w zakresie pełnionego nadzoru administracyjnego lub organizacji pracy w sądzie lub sądach niższych;
4. złożenia rezygnacji z pełnionej funkcji.

Procedura odwoławcza składa się maksymalnie z pięciu etapów:

1. przedstawienia przez Ministra Sprawiedliwości (samodzielnie lub w porozumieniu z Ministrem Obrony) zamiaru odwołania wraz z pisemnym uzasadnieniem kolegium sądu;
2. wyrażenia opinii przez kolegium sądu - pozytywna opinia upoważnia do odwołania, natomiast negatywna blokuje możliwość odwołania;
3. w razie negatywnej opinii kolegium Minister Sprawiedliwości przedstawia zamiar odwołania wraz z pisemnym uzasadnieniem Krajowej Radzie Sądownictwa. Brak opinii po upływie 30-dniowego terminu na jej przyjęcie nie stoi na przeszkodzie odwołaniu;
4. wyrażenie opinii przez KRS, która jest wiążąca tylko wtedy, gdy została przyjęta większością 2/3 głosów. Brak opinii po upływie 30-dniowego terminu na jej przyjęcie nie stoi na przeszkodzie odwołaniu;
5. wydanie decyzji o odwołaniu przez Ministra Sprawiedliwości w przypadku prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych, a w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej w przypadku prezesów i wiceprezesów sądów wojskowych.

Procedura ta jest obarczona trzema mankamentami:

1. niepodważalnością decyzji Ministra Sprawiedliwości w przypadku pozytywnej opinii kolegium, co narusza prawo odwołanego do dostępu do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka);
2. ograniczeniem mocy wiążącej uchwały KRS do sytuacji, gdy została podjęta większością 2/3 głosów, co stanowi powtórzenie niekonstytucyjnego rozwiązania z 1993 r.,
3. brakiem możliwości odwołania do sądu przez odwołanego prezesa lub wiceprezesa od niekorzystnej dla niego uchwały KRS, co narusza jego prawo do dostępu do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka);

Prezesów i wiceprezesów wojewódzkich sądów administracyjnych powołuje i odwołuje Prezes NSA, co jest możliwe wobec: 

• rażącego niewywiązywania się z obowiązków służbowych;
• gdy dalszego pełnienia funkcji z innych powodów nie da się pogodzić z dobrem wymiaru sprawiedliwości.

Procedura odwoławcza składa się jedynie z dwóch etapów:

• zasięgnięcie niewiążącej opinii zgromadzenia ogólnego danego sądu oraz Krajowej Rady Sądownictwa;
• wydanie przez Prezesa NSA decyzji o odwołaniu prezesa lub wiceprezesa WSA.

Procedura ta nie zawiera żadnych gwarancji ochrony przed arbitralnym odwołaniem prezesa lub wiceprezesa sądu przed upływem kadencji. Decyzja Prezesa NSA jest niepodważalna i niezaskarżalna, a opinie zgromadzenia i KRS są niewiążące. Choć zagrożenie dla niezależności władzy sądowniczej jest tu mniejsze niż w przypadku procedury odwoływania prezesów sądów powszechnych, bo organem odwołującym jest sędzia, to nadal budzi ona zastrzeżenia z punktu widzenia prawa sędziego do dostępu do sądu (art. 45 Konstytucji oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka).

Z orzecznictwa ETPC wynika jednoznacznie, że z przepisów ustawowych gwarantujących prezesom i wiceprezesom sądów określone kadencje wynika prawo podmiotowe do pozostania na stanowisku do upływu kadencji. W przypadku odwołania prezesa lub wiceprezesa sądu przed upływem kadencji i wbrew jego woli dochodzi do „sporu" w rozumieniu art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a co za tym idzie - odwołany powinien mieć możliwość poddania niekorzystnej dla niego decyzji kontroli sądowej. W ocenie ETPC, „członkowie władzy sądowniczej muszą korzystać z ochrony przed arbitralnymi działaniami władzy wykonawczej i jedynie kontrola przez niezależny organ sądowy zgodności z prawem takiej decyzji o ich odwołaniu może zapewnić skuteczność tego prawa".

Jedno z orzeczeń składających się na standard strasburski w tym zakresie jest adresowane bezpośrednio do Polski. Wyrok ETPC w sprawie Broda i Bojara przeciwko Polsce od 3 lat pozostaje niewykonany. Pod koniec 2023 r. Komitet Ministrów Rady Europy przyjął rezolucję zwracającą Polsce uwagę na konieczność „zapewnienia ochrony prezesów i wiceprezesów sądów przed arbitralnymi odwołaniami, w tym również przez wprowadzenie kontroli sądowej". 

Choć orzeczenie wprost odnosi się tylko do prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych, to analogiczne zastrzeżenia można odnieść pod adresem procedury odwoływania prezesów i wiceprezesów sądów wojskowych, w których też decydującą rolę odgrywają organy władzy wykonawczej. W ocenie RPO uzasadnione jest odniesienie tego wyroku także do odwoływania prezesów i wiceprezesów sądów administracyjnych, zważywszy, że przysługuje im takie samo prawo podmiotowe do dokończenia kadencji, jak prezesom i wiceprezesom sądów powszechnych i wojskowych.

Zwraca też uwagę węższy katalog przesłanek odwoławczych w przypadku prezesów i wiceprezesów sądów administracyjnych niż w przypadku prezesów sądów powszechnych i wojskowych. Jest to niezrozumiałe - o ile możliwość odwołania w przypadku rezygnacji wynika z przepisu w sposób dorozumiany, to rzuca się w oczy brak przesłanki niskiej efektywności w sprawowaniu nadzoru administracyjnego lub organizacji pracy sądu. Przesłanka ta - jak się wydaje - może być rozumiana jako forma rażącego niewywiązywania się z obowiązków służbowych. Należy więc rozważyć ujednolicenie przesłanek odwoławczych.

Marcin Wiącek prosi min. Adama Bodnara o rozważenie projektu nowelizacji Prawa o ustroju sądów powszechnych, Prawa o ustroju sądów wojskowych oraz Prawa o ustroju sądów administracyjnych i:

1. zagwarantowanie środowiskom sędziowskim udziału w procedurze powoływania prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych i wojskowych;
2. ujednolicenie przesłanek odwoławczych w przypadku prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych i wojskowych oraz administracyjnych;
3. wprowadzenie wymogu uzasadnienia decyzji o odwołania ze stanowiska prezesa lub wiceprezesa sądu powszechnego, wojskowego lub administracyjnego, które nie powinno się ograniczać do przytoczenia jednej z ustawowych przesłanek odwoławczych;
4. wprowadzenie kontroli sądowej decyzji o odwołaniu prezesów lub wiceprezesów sądów powszechnych, wojskowych i administracyjnych, a także uchwał KRS upoważniających do odwołania;
5. zwiększenie roli zgromadzenia sędziów wojewódzkiego sądu administracyjnego, względnie KRS, w procedurze odwołania prezesa lub wiceprezesa danego WSA;
6. zagwarantowanie mocy wiążącej negatywnej opinii KRS niezależnie od tego, jaką większością została podjęta.

Odpowiedź Dariusza Mazura, podsekretarza stanu w MS

Podzielam przytoczoną argumentację wskazującą na znaczące i niekonstytucyjne ograniczenie wpływu środowisk sędziowskich w procedurze powołania prezesów i wiceprezesów sądów w obowiązującym stanie prawnym.

Ograniczenie roli samorządu sędziowskiego, w tym także w wyborze prezesa sądu dokonane zostało ze względów politycznych, jego celem było podporządkowanie sądów Ministrowi Sprawiedliwości oraz marginalizacja roli samorządu sędziowskiego, który stanowił czynnik oporu przeciwko niekonstytucyjnym zmianom prawa.

Samorząd sędziowski został znacznie ograniczony nie tylko we wpływie na wybór prezesa sądu (ustawa z dnia 12 lipca 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1452), która weszła w życie z dniem 12 sierpnia 2017 r.), ale także w opiniowaniu kandydatów na sędziów (ustawa z dnia 20 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 190), która weszła w życie z dniem 14 lutego 2020 r.).

Nie ulega zatem wątpliwości, że w demokratycznym państwie prawa rola samorządu sędziowskiego powinna zostać przywrócona, a samorząd sędziowski powinien pełnić istotną rolę w zakresie wpływu na wybór prezesa i wiceprezesów sądów oraz prace sądu.

W utworzonej na mocy rozporządzenia Rady Ministrów Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury, zostały zakończone prace nad zmianami ustrojowymi w zakresie uregulowania statusu sędziów powołanych, przez niekonstytucyjnie ukształtowaną Krajową Radę Sądownictwa.

Bazę do prac Komisji w zakresie uregulowania statusu „neosędziów” tj. osób powołanych przez Prezydenta RP na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej na podstawie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018, poz. 269) stanowił między innymi społeczny projekt ustawy o uregulowaniu skutków uchwał Krajowej Rady Sądownictwa podjętych w latach 2018-2024, przygotowany przez Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia”.

Komisja prowadziła także z własnej inicjatywy prace nad projektem ustawy wdrażającej wyrok pilotażowy Wałęsa przeciwko Polsce. W wyroku z dnia 23 listopada 2023 r. Wałęsa przeciwko Polsce Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał na wady polskiego systemu prawnego, w szczególności wadliwą procedurę powoływania sędziów z udziałem KRS po zmianach z 2017 roku, brak niezależności Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych Sądu Najwyższego z uwagi na to, iż zasiadają w niej sędziowie wadliwie powołani, a także wady samej skargi nadzwyczajnej m.in. możliwość korzystania z niej jako narzędzia politycznej kontroli wyroków sądowych przez władzę wykonawczą. 

Efektem prac Komisji Kodyfikacyjnej w zakresie wdrożenia wyroku pilotażowego jest projekt ustawy, który zakłada likwidację obu niekonstytucyjnych izb Sądu Najwyższego: Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych i Izby Odpowiedzialności Zawodowej. Z uwagi na zbieżność materii rozwiązania zostały wprowadzone we wspólnym projekcie ustawy realizującej wyrok pilotażowy Wałęsa przeciwko Polsce oraz regulującej skutki uchwał Krajowej Rady Sądownictwa podjęte w latach 2018-2024.

Najistotniejsze regulacje przygotowanej przez Komisję ustawy, która przywróci w Polsce prawo do niezależnego i bezstronnego sądu ustanowionego na podstawie prawa i ureguluje skutki uchwał nieprawidłowo ukształtowanej Krajowej Rady Sądownictwa (KRS) podjętych w latach 2018-2025, zgodnie z wcześniejszymi zapowiedziami, Minister Sprawiedliwości przedstawił Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisji Weneckiej) Wystąpienie resortu sprawiedliwości do Komisji Weneckiej jest następstwem wcześniejszego wniosku Komisji Monitoringowej Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy.

Aktualnie w planach prac powołanej w kwietniu 2024 r. Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury jest opracowanie projektu kompleksowej ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, który zakłada stworzenie nowoczesnego sądownictwa z istotnym wpływem samorządu sędziowskiego na prace sądu.

Bazę pod prace Komisji w zakresie wymiaru sprawiedliwości będzie mógł stanowić opracowany społeczny projekt ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych przygotowany przez Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia”, którego rozdział 3 (art. 23 i in.) poświęcony jest samorządowi sędziowskiemu.

Mając na względzie opisane wyżej uwarunkowania, ewentualna próba wprowadzania jakichkolwiek dalszych zmian tymczasowych, stanowiących powrót do stanu sprzed 2016 r. nie wydaje się aktualnie uzasadniona.

Wskazać należy, iż aktualna praktyka Ministra Sprawiedliwości polega na konsultowaniu ze środowiskiem sędziowskim określonego sądu kandydata na prezesa tego sądu, co stanowi rozwiązanie tymczasowe do czasu zmiany przepisów prawa.

Dodatkowo pragnę zauważyć, że zasadnicza część problemów zasygnalizowanych w Pańskim wystąpieniu jest już rozwiązywana w ramach zainicjowanego przez Ministerstwo Sprawiedliwości i procedowanego projektu ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (UD 206).

W zakresie natomiast w jakim ww. projekt ustawy nie odnosi się do postulatów zmian ustrojowych, na które Pan Rzecznik zwraca uwagę w swoim wystąpieniu, które wpisywałyby się w proces usuwania systemowych wad obecnie obowiązującego modelu powoływania i odwoływania prezesów i wiceprezesów sądów, uprzejmie informuję, że zostaną one rozważone w ramach przygotowywanej całościowej reformy sądownictwa powszechnego.

Wszelkie godne uwagi koncepcje wprowadzenia do systemu prawa ustrojowych regulacji gwarancyjnych, są analizowane i mogą znaleźć się już w nowym projekcie u.s.p.

W tym zakresie wystąpienie Pana Rzecznika, jako istotny „głos” przedstawiciela środowiska prawniczego, wzbogacający rzeczową i merytoryczną dyskusję nad ostatecznym kształtem modelu powoływania i odwoływania prezesów i wiceprezesów sądów, zostanie przedłożony Komisji Kodyfikacyjnej Ustroju Sądownictwa i Prokuratury do ewentualnego wykorzystania przy prowadzonych przez nią pracach nad całościową reformą ustrojową sądów.

Komisja Kodyfikacyjna pracuje nad tym by, w sposób kompleksowy, po gruntownej analizie stanu prawnego, stworzyć projekty regulacji, które nie tylko przywrócą samorządowi sędziowskiemu należne mu miejsce w demokratycznym państwie prawa, ale także zapewnią istotną rolę w kształtowaniu nowoczesnego, przyjaznego obywatelom sądownictwa.

VII.511.15.2024