Biuletyn Informacji Publicznej RPO

W aktualnym stanie prawnym prezesi i wiceprezesi sądów powszechnych są powoływani uznaniowo przez Ministra Sprawiedliwości, a prezesi i wiceprezesi sądów wojskowych - przez Ministra Sprawiedliwości w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej. Powołania te całkowicie pomijają opinię środowiska sędziowskiego. Minister Sprawiedliwości (czasem w porozumieniu z MON) samodzielnie wskazuje pożądanych kandydatów i nie ma obowiązku zasięgnięcia opinii zgromadzenia ogólnego danego sądu ani Krajowej Rady Sądownictwa. Całkowita marginalizacja środowiska sędziowskiego w tej procedurze oraz uzależnienie ich od dyskrecjonalnej decyzji Ministra stanowi zaburzenie równowagi między władzą sądowniczą a władzą wykonawczą na korzyść tej ostatniej.

Prezesi i wiceprezesi sądów nie tylko odgrywają kluczową rolę w zarządzaniu działalnością administracyjną wymiaru sprawiedliwości, lecz także sprawują istotne kompetencje jurysdykcyjne, decydując np. o:

• kierowaniu spraw na posiedzenie w sprawach karnych;
• zarządzeniu rozpoznania sprawy w składzie trzech sędziów;
• wyznaczaniu obrońcy z urzędu;
• zwrocie aktu oskarżenia z powodu braków formalnych;
• sprowadzeniu oskarżonego pozbawionego wolności na posiedzenie sądowe w jego sprawie;
• wyrażeniu zgody na wykonywanie czynności komorniczych w dni wolne od pracy i w godzinach nocnych;
• nakazaniu natychmiastowego zwolnienia sędziego zatrzymanego w związku z ujęciem na gorącym uczynku popełnienia przestępstwa.

Prezesi i wiceprezesi sądów mogą więc w pośredni, acz istotny sposób, wpływać na działalność orzeczniczą sądów. Z tego względu prawo powinno im gwarantować odpowiednią niezależność od organów władzy wykonawczej, aby mogli wykonywać swoje obowiązki w sposób rzetelny, na podstawie przepisów prawa i najlepszych standardów zarządzania.

Jak słusznie wskazuje Trybunał Konstytucyjny, „w celu zagwarantowania niezależności sądów konieczne jest zapewnienie w ustawie odpowiedniego udziału samorządu sędziowskiego podczas powoływania i odwoływania prezesów sądów. Minister Sprawiedliwości, jako administrator wszystkich sądów, musi mieć także w tym procesie udział. Jego głos nie może być jednak dominujący, inaczej naruszałoby to zasadę niezależności sądu wyprowadzaną z zasady podziału władzy. Oddanie w tym wypadku kompetencji do powoływania i odwoływania prezesa w ręce organu administracji dopuszcza nieograniczony wpływ organu administracyjnego na czynności jurysdykcyjne przez obsadzanie stanowiska, z którym wykonywanie tych czynności jest związane. Praktycznie przekazuje zatem dotychczasowe uprawnienia samorządu sędziowskiego w ręce organu administracyjnego".

RPO zna publiczną deklarację min. Adama Bodnara o woli uzgadniania kandydatur na prezesów i wiceprezesów sądów z lokalnymi zgromadzeniami sędziów - co  zasługuje na uznanie. Ta deklaracja nie jest jednak prawnie wiążąca i jako taka stanowi jedynie prowizoryczne remedium na problem, który wymaga systemowego rozwiązania w postaci wprowadzenia do ustawy obligatoryjnego udziału środowiska sędziowskiego w procedurze powoływania prezesów i wiceprezesów sadów. Można go zapewnić przez przyznanie prawa wyrażania wiążących opinii na temat kandydatur przedstawionych przez MS zgromadzeniu danego sądu, względnie Krajowej Radzie Sądownictwa - pod warunkiem wdrożenia reformy gwarantującej jej samej niezależność od władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Zastrzeżeń nie budzi natomiast procedura powoływania prezesów i wiceprezesów sądów administracyjnych. Są oni powoływani przez Prezesa NSA, a negatywna opinia zgromadzenia sędziów danego WSA blokuje powołanie, chyba że pozytywną opinię przedstawi Krajowa Rada Sądownictwa.

W aktualnym stanie prawnym prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych i wojskowych powołuje i odwołuje Minister Sprawiedliwości, przy czym w przypadku sądów wojskowych działa w porozumieniu z MON. Minister Sprawiedliwości może odwołać prezesa lub wiceprezesa sądu powszechnego lub wojskowego przed upływem kadencji, w przypadku:

1. rażącego lub uporczywego niewywiązywania się z obowiązków służbowych;
2. gdy dalszego pełnienia funkcji nie da się pogodzić z innych powodów z dobrem wymiaru sprawiedliwości;
3. stwierdzenia szczególnie niskiej efektywności działań w zakresie pełnionego nadzoru administracyjnego lub organizacji pracy w sądzie lub sądach niższych;
4. złożenia rezygnacji z pełnionej funkcji.

Procedura odwoławcza składa się maksymalnie z pięciu etapów:

1. przedstawienia przez Ministra Sprawiedliwości (samodzielnie lub w porozumieniu z Ministrem Obrony) zamiaru odwołania wraz z pisemnym uzasadnieniem kolegium sądu;
2. wyrażenia opinii przez kolegium sądu - pozytywna opinia upoważnia do odwołania, natomiast negatywna blokuje możliwość odwołania;
3. w razie negatywnej opinii kolegium Minister Sprawiedliwości przedstawia zamiar odwołania wraz z pisemnym uzasadnieniem Krajowej Radzie Sądownictwa. Brak opinii po upływie 30-dniowego terminu na jej przyjęcie nie stoi na przeszkodzie odwołaniu;
4. wyrażenie opinii przez KRS, która jest wiążąca tylko wtedy, gdy została przyjęta większością 2/3 głosów. Brak opinii po upływie 30-dniowego terminu na jej przyjęcie nie stoi na przeszkodzie odwołaniu;
5. wydanie decyzji o odwołaniu przez Ministra Sprawiedliwości w przypadku prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych, a w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej w przypadku prezesów i wiceprezesów sądów wojskowych.

Procedura ta jest obarczona trzema mankamentami:

1. niepodważalnością decyzji Ministra Sprawiedliwości w przypadku pozytywnej opinii kolegium, co narusza prawo odwołanego do dostępu do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka);
2. ograniczeniem mocy wiążącej uchwały KRS do sytuacji, gdy została podjęta większością 2/3 głosów, co stanowi powtórzenie niekonstytucyjnego rozwiązania z 1993 r.,
3. brakiem możliwości odwołania do sądu przez odwołanego prezesa lub wiceprezesa od niekorzystnej dla niego uchwały KRS, co narusza jego prawo do dostępu do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka);

Prezesów i wiceprezesów wojewódzkich sądów administracyjnych powołuje i odwołuje Prezes NSA, co jest możliwe wobec: 

• rażącego niewywiązywania się z obowiązków służbowych;
• gdy dalszego pełnienia funkcji z innych powodów nie da się pogodzić z dobrem wymiaru sprawiedliwości.

Procedura odwoławcza składa się jedynie z dwóch etapów:

• zasięgnięcie niewiążącej opinii zgromadzenia ogólnego danego sądu oraz Krajowej Rady Sądownictwa;
• wydanie przez Prezesa NSA decyzji o odwołaniu prezesa lub wiceprezesa WSA.

Procedura ta nie zawiera żadnych gwarancji ochrony przed arbitralnym odwołaniem prezesa lub wiceprezesa sądu przed upływem kadencji. Decyzja Prezesa NSA jest niepodważalna i niezaskarżalna, a opinie zgromadzenia i KRS są niewiążące. Choć zagrożenie dla niezależności władzy sądowniczej jest tu mniejsze niż w przypadku procedury odwoływania prezesów sądów powszechnych, bo organem odwołującym jest sędzia, to nadal budzi ona zastrzeżenia z punktu widzenia prawa sędziego do dostępu do sądu (art. 45 Konstytucji oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka).

Z orzecznictwa ETPC wynika jednoznacznie, że z przepisów ustawowych gwarantujących prezesom i wiceprezesom sądów określone kadencje wynika prawo podmiotowe do pozostania na stanowisku do upływu kadencji. W przypadku odwołania prezesa lub wiceprezesa sądu przed upływem kadencji i wbrew jego woli dochodzi do „sporu" w rozumieniu art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a co za tym idzie - odwołany powinien mieć możliwość poddania niekorzystnej dla niego decyzji kontroli sądowej. W ocenie ETPC, „członkowie władzy sądowniczej muszą korzystać z ochrony przed arbitralnymi działaniami władzy wykonawczej i jedynie kontrola przez niezależny organ sądowy zgodności z prawem takiej decyzji o ich odwołaniu może zapewnić skuteczność tego prawa".

Jedno z orzeczeń składających się na standard strasburski w tym zakresie jest adresowane bezpośrednio do Polski. Wyrok ETPC w sprawie Broda i Bojara przeciwko Polsce od 3 lat pozostaje niewykonany. Pod koniec 2023 r. Komitet Ministrów Rady Europy przyjął rezolucję zwracającą Polsce uwagę na konieczność „zapewnienia ochrony prezesów i wiceprezesów sądów przed arbitralnymi odwołaniami, w tym również przez wprowadzenie kontroli sądowej". 

Choć orzeczenie wprost odnosi się tylko do prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych, to analogiczne zastrzeżenia można odnieść pod adresem procedury odwoływania prezesów i wiceprezesów sądów wojskowych, w których też decydującą rolę odgrywają organy władzy wykonawczej. W ocenie RPO uzasadnione jest odniesienie tego wyroku także do odwoływania prezesów i wiceprezesów sądów administracyjnych, zważywszy, że przysługuje im takie samo prawo podmiotowe do dokończenia kadencji, jak prezesom i wiceprezesom sądów powszechnych i wojskowych.

Zwraca też uwagę węższy katalog przesłanek odwoławczych w przypadku prezesów i wiceprezesów sądów administracyjnych niż w przypadku prezesów sądów powszechnych i wojskowych. Jest to niezrozumiałe - o ile możliwość odwołania w przypadku rezygnacji wynika z przepisu w sposób dorozumiany, to rzuca się w oczy brak przesłanki niskiej efektywności w sprawowaniu nadzoru administracyjnego lub organizacji pracy sądu. Przesłanka ta - jak się wydaje - może być rozumiana jako forma rażącego niewywiązywania się z obowiązków służbowych. Należy więc rozważyć ujednolicenie przesłanek odwoławczych.

Marcin Wiącek prosi min. Adama Bodnara o rozważenie projektu nowelizacji Prawa o ustroju sądów powszechnych, Prawa o ustroju sądów wojskowych oraz Prawa o ustroju sądów administracyjnych i:

1. zagwarantowanie środowiskom sędziowskim udziału w procedurze powoływania prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych i wojskowych;
2. ujednolicenie przesłanek odwoławczych w przypadku prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych i wojskowych oraz administracyjnych;
3. wprowadzenie wymogu uzasadnienia decyzji o odwołania ze stanowiska prezesa lub wiceprezesa sądu powszechnego, wojskowego lub administracyjnego, które nie powinno się ograniczać do przytoczenia jednej z ustawowych przesłanek odwoławczych;
4. wprowadzenie kontroli sądowej decyzji o odwołaniu prezesów lub wiceprezesów sądów powszechnych, wojskowych i administracyjnych, a także uchwał KRS upoważniających do odwołania;
5. zwiększenie roli zgromadzenia sędziów wojewódzkiego sądu administracyjnego, względnie KRS, w procedurze odwołania prezesa lub wiceprezesa danego WSA;
6. zagwarantowanie mocy wiążącej negatywnej opinii KRS niezależnie od tego, jaką większością została podjęta.

VII.511.15.2024