Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Zabezpieczenie roszczeń jako instytucja prawa cywilnego nie może być podstawą umieszczenia w ośrodku w Gostyninie osoby, wobec której trwa postępowanie o uznanie za stwarzającą zagrożenie
• To stanowisko RPO dla Sądu Najwyższego, który zbada pytanie prawne w sprawie możliwości stosowania takiego zabezpieczenia do ustawy regulujacej tę kwestię 
• Konstytucja pozwala pozbawiać człowieka wolności tylko na podstawie ustawy, a nie może być nią przepis o cywilnym zabezpieczeniu – podkreśla Adam Bodnar
• Powołuje się na dwa przypadki pobytu w Gostyninie osób bez podstawy prawnej – po tym, gdy Sąd Najwyższy uchylił orzeczenia sądów apelacyjnych, zwracając sprawy do  ponownego rozpatrzenia

Na mocy ustawy z 22 listopada 2013 r. o postępowaniu wobec osób z zaburzeniami psychicznymi stwarzających zagrożenie życia, zdrowia lub wolności seksualnej innych osób dana osoba może zostać bezterminowo umieszczona w Krajowym Ośrodku Zapobiegania Zachowaniom Dyssocjalnym (KOZZD) w Gostyninie. Ustawa pozwala także na orzeczenie środka ograniczającego wolność – nadzór prewencyjny (bez umieszczania w Ośrodku). O tym, który środek wybrać, decyduje sąd cywilny.

Dotyczy to osób, które odbyły już karę, ale ze względu na zaburzenia psychiczne nadal stwarzają zagrożenie dla życia, zdrowia lub wolności seksualnej innych osób. Do Gostynina pierwszy pacjent trafił na początku 2014 r. Dotychczas nikogo z niego nie zwolniono. Wciąż napływają nowi – wystarczy, że przez jakiś czas odbywali karę w systemie terapeutycznym. Obecnie ich liczba (63 osoby) przekroczyła maksymalną pojemność Ośrodka. Funkcjonuje on jako podmiot leczniczy podlegający Ministrowi Zdrowia, gdzie osoby te są poddawane terapii.

RPO Adam Bodnar od dawna zwraca uwagę ministrów zdrowia i sprawiedliwości na luki w przepisach. W ocenie Rzecznika ustawa wymaga szerszej zmiany. Poprzedzić ją powinna debata na temat zasad funkcjonowania Ośrodka, koncepcją życia w nim pacjentów oraz uwzględnienia praktyki krajów, gdzie działają  podobne ośrodki

Wątpliwości sądu

Jeden z sądów apelacyjnych przedstawił Izbie Cywilnej Sądu Najwyższego pytanie prawne (sygn. III CZP 75/18) w związku z wykładnią przepisów ustawy z 2013 r.  Rozpatrywał on zażalenie na postanowienie Sądu Okręgowego, który na wniosek dyrektora więzienia udzielił zabezpieczenia w postaci umieszczenia w Ośrodku osoby kończącej karę pozbawienia wolności (zwana jest ona „uczestnikiem postepowania”). SO uznał za możliwe, że przebywając na wolności, osoba ta nie będzie kontynuowała terapii, co stwarza prawdopodobieństwo popełnienia przez nią przestępstwa przeciw wolności seksualnej. Zdaniem SO ryzyko takie zwiększa fakt, że jest to „osoba bezdomna i nie posiada wsparcia ze strony rodziny”.

Sąd Apelacyjny nabrał wątpliwości co do dopuszczalności stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu zabezpieczającym do postępowania toczącego się na podstawie ustawy z 2013 r.  Dlatego spytał SN,  czy jest to dopuszczalne – a jeśli tak, to czy sąd może udzielić zabezpieczenia polegającego na  umieszczeniu w Ośrodku osoby (wobec której trwa postępowanie o uznanie za stwarzającą zagrożenie) na czas od zakończenia odbywania  kary pozbawienia wolności do momentu prawomocnego zakończenia tego postępowania.

W uzasadnieniu pytania SA podkreślił, że w art. 2 ust. 3 ustawy z 2013 r. jest mowa o „odpowiednim stosowaniu” przepisów K.p.c. o postępowaniu nieprocesowym, ale nie ma tam wyraźnego odesłania do przepisów K.p.c. regulujących postępowanie zabezpieczające (art. 730 i następne kodeksu). Przedmiotem zabezpieczenia jest roszczenie o charakterze cywilnym, a nie o to chodzi w postępowaniu według ustawy z 2013 r. Ochronie podlega w nim bezpieczeństwo publiczne, a nie interes osoby. - Skoro zaś w tym postępowaniu nie orzeka się o zasadności roszczeń, to nie da się w ramach niego zastosować wprost przepisów o zabezpieczeniu – wyrażał swe wątpliwości SA.

Zarazem przyznał, że z drugiej strony ustawa z 2013 r. nie wyklucza wprost stosowania przepisów o zabezpieczeniu, wobec czego można by je stosować odpowiednio.  Zdaniem SA nawet uznanie tego nie jest jednak jednoznaczne z przyjęciem, że dopuszczalnym sposobem zabezpieczenia jest umieszczenie danej osoby w Ośrodku, gdyż bardzo głęboko ingeruje to  chronioną przez art. 41 Konstytucji wolność osobistą jednostki. Konstytucja wymaga aby pozbawienie lub ograniczenie wolności następowało tylko na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Dlatego SA ma wątpliwości, czy przepis K.p.c. o zabezpieczeniu może być ustawową podstawą umieszczenia danej osoby w Ośrodku.

Argumentacja RPO

W wyroku z 23 listopada 2016 r.  w sprawie ustawy z 2013 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że  art. 2 ust. 3 ustawy nie narusza tych norm konstytucyjnych, które określają warunki odpowiedzialności karnej. Przepis ten nie był jednak badany jako ustawowa podstawa zabezpieczenia cywilnego. Niemniej TK uznał wtedy, iż umieszczenie w Ośrodku jest pozbawieniem wolności, choć znajduje oparcie w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w art. 5 ust. 1 lit. e Konwencji o ochronie praw człowieka. Także Sąd Najwyższy określił to w 2017 r. jako „faktyczne pozbawienie wolności”.

Odpowiednie stosowanie przepisów o zabezpieczeniu powinno zatem uwzględniać, że w postępowaniu według ustawy z 2013 r. rozstrzyga się o wolności osobistej człowieka. Jest to zaś wartość chroniona Konstytucją i europejską Konwencją, której ograniczenie jest poddane ścisłym regułom. - Tymczasem wydaje się, że przepisy dotyczące postępowania zabezpieczającego okazują się nieadekwatne do sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sądu ma dotyczyć tak podstawowej wolności obywatelskiej - wskazuje Adam Bodnar.

Problemem jest zwłaszcza brak precyzyjnego określenia  przesłanek ograniczenia lub pozbawienia wolności oraz formy, w jakiej to następuje. Również tryb orzekania w przedmiocie zabezpieczenia okazuje się trybem niepełnym, powodującym m. in. pozbawienie wolności bez żadnej podstawy prawnej.  Już tylko pobieżna analiza przesłanek z art. 730¹ K.p.c. nie pozwala przyjąć, iż określają one wystarczająco precyzyjnie sytuacje, w których możliwe jest pozbawienie bądź  ograniczenie wolności jednostki.

Zdaniem Rzecznika przepisy o zabezpieczeniu można – odpowiednio – stosować w ramach postępowania na podstawie ustawy z 2013 r. wyłącznie pod pewnymi warunkami. Otóż art. 730 i dalsze K.p.c. nie mogą stanowić podstawy ograniczenia lub pozbawienia wolności osobistej człowieka. Według TK „w regulacji ustawowej winny być zamieszczone wszystkie bezpośrednie materialnoprawne przesłanki pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej” – a w K.p.c. przesłanek takich brak. - Dlatego sąd orzekający na podstawie art. 755 K.p.c. może wydawać tylko takie nakazy i zakazy, których skutkiem nie będzie ograniczenie prawa gwarantowanego przez art. 41 ust. 1 Konstytucji – ocenia Adam Bodnar.

Sądy stosują różne formy zabezpieczenia w związku z ustawą z 2013 r . W  jednej ze spraw badanych przez RPO sąd zabezpieczył wniosek, zobowiązując m.in. daną osobę do informowania policji z jednogodzinnym wyprzedzeniem o zamiarze opuszczenia miejsca pobytu. Tym samym sąd upoważnił policję do prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych. Przybrały one postać całodobowej obserwacji mieszkania, legitymowania przy każdym opuszczeniu lokalu oraz udziału funkcjonariuszy np. w trakcie zakupów czy rozmów z potencjalnymi pracodawcami. - Środki te należy uznać za bardzo dolegliwe, ingerujące w prywatność i wolność osobistą, przy czym brak jest dla nich wyraźnej podstawy ustawowej – podkreśla Adam Bodnar.

Zwraca też uwagę, że termin stosowania pozbawienia wolności w postępowaniu karnym jest ściśle limitowany przez prawo (np. stosując tymczasowe aresztowanie, sąd oznacza np. jego termin na okres nie dłuższy niż 3 miesiące). Przy zabezpieczeniu jedyne ramy czasowe to okres postępowania co do istoty sprawy oraz odpadnięcie lub zmiana przyczyny zabezpieczenia. W przypadku ustawy z 2013 r. pozbawienie wolności na podstawie zabezpieczenia nie daje żadnych gwarancji, że zasadność izolacji jest kontrolowana w określonych odstępach czasowych. Rzecznik zna sprawy, w których osoby umieszczone w Ośrodku na podstawie zabezpieczenia przebywają tam już ponad rok.

Ponadto sprawy badane przez Rzecznika  ujawniły pozostawanie w Ośrodku dwóch osób, wobec których postępowanie toczyło się bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Ani bowiem ustawa z 2013 r., ani przepisy K.p.c. nie przewidują regulacji dotyczącej sytuacji prawnej osoby, wobec której zapadło prawomocne postanowienie o uznaniu jej za stwarzającą zagrożenie i umieszczeniu jej w Ośrodku – następnie uchylone przez SN, który zwrócił sprawę do ponownego rozpoznania. W efekcie, nie istniała podstawa do dalszego pobytu takich osób w Ośrodku – zabezpieczenie bowiem upadło na mocy art. 757 K.p.c., a orzeczenie  o umieszczeniu w Ośrodku  uchylił SN.

W ocenie RPO tak może się zdarzyć w każdej sprawie rozpoznawanej według ustawy z 2013 r.,  jeśli SN uchyli orzeczenie o umieszczeniu w Ośrodku - o ile sąd stosujący zabezpieczenie nie oznaczy terminu jego trwania. SN nie może bowiem sam stosować aresztowania - skoro to sprawa cywilna.  - Wielomiesięczne przetrzymywanie osoby w Ośrodku bez rozstrzygnięcia sądu należy uznać za skrajne naruszenie wolności osobistej jednostki. Stoi to w sprzeczności z art. 41 ust. 1 Konstytucji a także art. 7 Konstytucji, deklarującym zasadę legalizmu. Tymczasem doprowadziła do tego sytuacja, gdy podstawą umieszczenia uczestnika postępowania w Ośrodku były przepisy regulujące zabezpieczenie cywilne.

Rzecznik wiele razy występował do Ministra Sprawiedliwości o pilne uregulowanie sytuacji prawnej uczestnika postępowania na czas trwania postępowania. Wskazywał na „nieprzystawalność” zabezpieczenia cywilnego do celów ustawy z 2013 r. oraz na problemy, jakie powstają w praktyce stosowania środków tymczasowych. Niestety, z prowadzonej z Ministrem korespondencji wynika, że nie widzi on potrzeby zainicjowania zmian legislacyjnych, a przepisy dotyczące zabezpieczenia cywilnego traktuje jako wystarczającą podstawę prawną dla ograniczenia i pozbawienia wolności uczestnika postępowania. Zdecydowało to o stanowisku RPO w tej sprawie.

IV.567.4.2018