Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Gdy np. z powodu pandemii trzeba zmieniać termin wyborów samorządowych, terminy na niektóre czynności związane z wyborami zgodnie z prawem upływają w określonym czasie od ich pierwotnie wyznaczonej daty
• Chodzi np. o zamiar zgłoszenia głosowania korespondencyjnego przez osoby z niepełnosprawnością oraz po 60. roku życia
• Budzi to wątpliwości co do ochrony praw tych grup, a także realizacji zasady powszechności wyborów. Osłabia także legitymację nowo wybranych organów
• Niedostosowanie kalendarza wyborczego do nowo zarządzanego terminu narusza ponadto zasadę, że ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może ustanawiać tylko ustawa,  a nie rozporządzenie premiera

Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca się do Sejmu i Senatu o rozważenie  inicjatywy ustawodawczej w celu zmiany art. 474 § 2 Kodeksu wyborczego.
RPO z niepokojem obserwuje praktykę stosowania tych przepisów przez władze. Polega ona na takiej ich interpretacji, która opiera się na przekonaniu o braku konieczności zmiany wszystkich terminów określonych w pierwotnym kalendarzu wyborczym, przy zmianie rozporządzenia ws. przełożenia ich daty.

9 grudnia 2021 r. Rzecznik zwrócił się do Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej o stanowisko co do prawidłowości stosowania art. 474 § 2 w związku z art. 372 ustawy z  5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy - w zakresie, w jakim pozwala na przekładanie terminu wyborów zarządzanych przez Prezesa Rady Ministrów bez wyznaczania nowych terminów na dokonanie czynności wyborczych, które już upłynęły zgodnie z pierwotnie ustalonym kalendarzem wyborczym.

Problem ilustruje badana wcześniej przez RPO sprawa organizacji wyborów burmistrza Ustki. Pierwotnie, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów, ich datę wyznaczono na 17 stycznia 2021 r. Na tej podstawie określono dni, w których miały upłynąć terminy czynności wyborczych przewidzianych w Kodeksie wyborczym. Z powodu stanu epidemii i po opinii Głównego Inspektora Sanitarnego o zasadności przesunięcia daty wszystkich planowanych przedterminowych wyborów po 17 stycznia 2021 r. - aż czterokrotnie zmieniano datę tych wyborów kolejnymi rozporządzeniami Prezesa Rady Ministrów (z 17 stycznia 2021 r., 24 stycznia, 11 kwietnia  i 9 maja). Wybory te w końcu przeprowadzono w dwóch turach 13 i 27 czerwca 2021 r.

Kalendarz wyborczy  przewidywał szereg terminów na wykonanie czynności wyborczych, w tym na:

• zawiadomienie komisarza wyborczego o utworzeniu komitetu wyborczego,
• zgłaszanie kandydatów na członków miejskiej komisji wyborczej,
• zgłaszanie kandydatów na burmistrza,
• zgłaszanie kandydatów na członków obwodowych komisji wyborczych,
• składanie wniosków o przydział nieodpłatnego czasu antenowego w programach publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych,
• zgłoszenie zamiaru głosowania korespondencyjnego przez wyborców niepełnosprawnych oraz przez wyborców, którzy kończą 60 lat i na złożenie wniosku o sporządzenie aktu pełnomocnictwa do głosowania przez tych wyborców,
• złożenie przez wyborców wniosku o dopisanie ich do spisu wyborców w wybranym obwodzie głosowania.

Terminy mają znaczenie 

Terminy te mają istotne znaczenie dla realizacji zarówno biernego jak i czynnego prawa wyborczego (art. 62 ust. 1 Konstytucji). Niektóre mają taki charakter, że przeprowadzenie jednej z czynności po upływie terminu wskazanego w kalendarzu wyborczym skutkuje jej bezskutecznością i wygaśnięciem prawa do przywrócenia terminu.

A terminy te nie mogą być zbyt odległe od samej daty wyborów. W przeciwnym wypadku dokonane czynności mogą prowadzić do ustalenia podstaw przeprowadzenia wyborów, które w momencie głosowania nie odpowiadają już rzeczywistemu stanowi społecznemu oraz pomijają istotne zmiany, dokonane w okresie od dnia zarządzenia wyborów.

Ważnym problemem jest ograniczenie praw osób, które nabyły prawo wyborcze we wspomnianym okresie lub których sytuacja życiowa zmieniła się, uzasadniając potrzebę wykonania tych praw poprzez skorzystanie z alternatywnych sposobów głosowania (osoby z niepełnosprawnością oraz osoby po 60. roku życia), a które nie będą mogły dokonać odpowiednich czynności wyborczych w tym celu po upływie wyznaczonych terminów.

Według Państwowej Komisji Wyborczej zmianie muszą podlegać jedynie terminy, które jeszcze nie upłynęły w chwili zmiany rozporządzenia określającego datę wyborów.

A w rozporządzeniu z 17 stycznia 2021 r. zmieniono osiem z czternastu terminów, a w rozporządzeniach  24 stycznia, 11 kwietnia i  9 maja -  jedynie cztery. W praktyce oznacza to np., że wyznaczony pierwotnie termin na zgłaszanie kandydatów na burmistrza nie został nigdy przedłużony i upłynął 23 grudnia 2020 r. -  a więc pół roku przed dniem głosowania. Art. 478 § 3 Kodeksu wyborczego mówi zaś  wyraźnie o 25 dniach „przed dniem wyborów”, nie zaś przed dniem pierwotnego zarządzenia wyborów.

Termin zgłaszania zamiaru głosowania korespondencyjnego przez wyborców niepełnosprawnych i osób w wieku 60 lat - zarządzony pierwotnie na 4 stycznia 2021 r. - został przełożony jedynie raz na mocy rozporządzenia z  4 grudnia 2020 r. i upłynął 11 stycznia 2021 r., czyli pięć miesięcy przed dniem głosowania. Art. 53b Kodeksu wyborczego mówi zaś wyraźnie, że zgłoszenia takiego można dokonać „do 15 dnia przed dniem wyborów

Działania RPO

W wystąpieniu do MSWiA z 21 lipca 2021 r. Rzecznik wyraził wątpliwości co do    takiej interpretacji Kodeksu wyborczego, która opiera się na przekonaniu o braku konieczności zmiany wszystkich terminów określonych w pierwotnym kalendarzu wyborczym.

RPO przywołuje opinię Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE, że zmiana daty wyborów po ustaleniu kalendarza wyborczego ma wpływ na ważne terminy związane z procesem wyborczym, w tym te odnoszące się do rejestracji kandydatów, co w konsekwencji może nieść skutki z punktu widzenia czynnego i biernego prawa wyborczego . Wydaje się, że w procesie ważenia dwóch interesów prawnych - realizacji biernego prawa wyborczego w sytuacji półrocznego przesunięcia wyborów oraz przestrzegania zasady równości wobec kandydatów już zgłoszonych -  pierwszeństwo należy przyznać realizacji zasady powszechności wyborów  i  traktować art. 478 § 3 Kodeksu wyborczego jako prawo zgłoszenia kandydatury najpóźniej do 25. dnia przed wyborami.

Także Komisja Wenecka w swoich opiniach podkreśla wagę zasady stabilności prawa wyborczego. Przestrzega przed zmianami prawa wyborczego w czasie nieodległym od planowanej daty wyborów, gdyż mogą one podważać zaufanie obywateli do wyborów oraz systemowo wpływać szkodliwie na sprawność procesu wyborczego. Tak istotna dla powszechnego prawa wyborczego zmiana w interpretacji terminu nie może być wprowadzana tuż przed wyborami, bez uprzedniego poinformowania wyborców i innych podmiotów zainteresowanych (np. komitetów wyborczych) oraz bez zagwarantowania odpowiedniego czasu na dostosowanie się do zmian. Odłożenie wyborów wiąże się bowiem z koniecznością ponownego podjęcia działań związanych z kampanią wyborczą, a zatem, w konsekwencji, z istotnym zwiększeniem kosztów realizacji biernego prawa wyborczego.

Problem bardzo istotny z punktu widzenia praw wyborców szczególnie narażonych na dyskryminację w ramach korzystania z praw wyborczych, dotyczy terminu zgłaszania zamiaru głosowania korespondencyjnego przez wyborców z niepełnosprawnościami, oraz przez wyborców, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 60 lat. 

Warunkiem koniecznym wolnych i sprawiedliwych wyborów jest faktyczne uczestnictwo, zapewniające prawo powszechnego udziału w wyborach. Według Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych każdy obywatel ma prawo, bez nieuzasadnionych ograniczeń, korzystania z czynnego i biernego prawa wyborczego w rzetelnych wyborach, przeprowadzanych okresowo, opartych na głosowaniu powszechnym, równym i tajnym, gwarantujących wyborcom swobodne wyrażenie woli.

Raport Międzynarodowego Instytutu na rzecz Demokracji i Wsparcia Wyborczego „Wybory a COVID 19" podkreśla, że przeprowadzenie wyborów w czasie pandemii może istotnie zmniejszyć frekwencję wyborczą . Obywatele mogą nie być skłonni do oddania głosu w obawie przed utratą zdrowia, na co narażone są zwłaszcza osoby chore oraz z niepełnosprawnością. Legitymacja pochodząca z wyborów w takiej sytuacji może być podważona przez nierównomierne uczestnictwo obywateli, a proces wyborczy będzie tracił na wiarygodności. W zaleceniach raport wskazał na konieczność zapewnienia alternatywnych sposób głosowania, a w sytuacji przełożenia wyborów zagwarantowanie rygorystycznych wytycznych zastępczych. W tym kontekście należy uznać, że uniemożliwienie przez władzę głosowania korespondencyjnego po upływie terminu w kalendarzu wyborczym, np. na pięć miesięcy przed głosowaniem, ogranicza czynne prawo wyborcze, nie sprzyja większej frekwencji i jest niezgodne z rekomendacjami wynikającymi z prawa międzynarodowego.

Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 17 stycznia 2021 r. nie przedłużyło również terminu na składanie wniosków o sporządzenie aktu pełnomocnictwa do głosowania przez wyborców niepełnosprawnych oraz przez wyborców, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 60 lat. W opinii Komisji Weneckiej zawieszenie praw wyborczych jest traktowane jako dozwolone tylko w zakresie wymaganym przez sytuację. Zaznacza się konieczność zapewnienia jasnych ram prawnych dla głosowania przez pełnomocnika. Jest to bowiem  jedna z niewielu możliwości aktywizacji i pełnego uczestnictwa w wyborach osób starszych i innych grup społecznych - bez potrzeby opuszczania domu - narażonych na zachorowanie.

Zarówno PKW, jak i MSWiA  argumentują, że przeniesienie wyborów w czasie ma służyć poprawie frekwencji wyborczej. Komisja Wenecka konstatuje jednak, że narażone grupy wyborców oraz osoby starsze nie uczestniczą w wyborach tak aktywnie, jak gdyby robiły to w warunkach niepandemicznych. Dlatego też, zdaniem RPO, władze zobowiązane są zapewnić takie instrumenty, ażeby grupom tym zagwarantować specjalne środki głosowania. Istnieje także potrzeba przeprowadzenia działań informacyjnych, które pozwolą oddać w tej nowej, prawnej rzeczywistości skuteczny głos.

Wielokrotne nowelizowanie rozporządzeń wyznaczających datę wyborów, które, poprzez brak aktualizacji kalendarza wyborczego, wyklucza osoby z niepełnosprawnościami i osoby, które w dniu głosowania ukończyły 60. rok życia z możliwości głosowania korespondencyjnego oraz przez pełnomocnika, stoi w sprzeczności z omówionymi  standardami konstytucyjnymi i międzynarodowymi. Takie ograniczenie praw wyborczych pewnych grup społecznych nie uwzględnia również dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego. Według niego powszechny udział obywateli w wyborach stanowi samoistną wartość konstytucyjną, prawodawca powinien tworzyć prawo wyborcze sprzyjające powszechnej, równej i bezpośredniej partycypacji obywateli w życiu publicznym. Jest ona wskaźnikiem poczucia odpowiedzialności obywateli za losy Ojczyzny.

Konkluzje 

Należy zatem stwierdzić, że praktyka stosowania przepisu art. 474 § 2 w zw. z art. 372 Kodeksu wyborczego może znacząco ograniczać zasadę powszechności i wolności wyborów, a w konsekwencji uniemożliwić odtworzenie wiarygodnego obrazu opinii wyborczej i osłabić legitymację nowo wybranych organów, skoro nie wszyscy uprawnieni wyborcy mają możliwość wyrażenia swojego zdania w akcie wyborczym.

Jedynie materialne rozumienie przepisów określających terminy na dokonanie czynności wyborczych, oznaczające konieczność każdorazowego dostosowania kalendarza wyborczego w jego integralnym kształcie do rzeczywistej daty planowanych wyborów, jest prawidłowe z punktu widzenia konstytucyjnych praw wyborców oraz zasad legalizmu i prawidłowej legislacji.

Brak odpowiedniego dostosowania kalendarza wyborczego do zarządzanego terminu wyborów narusza ogólną zasadę, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie, bez możliwości derogowania ich na poziomie rozporządzenia, oraz jedynie jeśli nie naruszają one istoty tych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Przenoszenie dat wyborów bez zmiany kalendarza wyborczego ogranicza prawa osób, które w międzyczasie nabyły odpowiednie ustawowe uprawnienie do głosowania w formie alternatywnej, choćby poprzez ukończenie 60. roku życia czy nabycie zaświadczenia o niepełnosprawności. Ich czynne prawo wyborcze jest nieproporcjonalnie ograniczone, nie wynika bowiem z niedochowania terminu do dokonania właściwych czynności wyborczych, ale z faktu zbyt odległego w czasie wyznaczenia terminu na ich dokonanie. Prawa wyborcze tych osób, nawet jeśli grupa ta nie jest liczna, należy uznać za ograniczone w sposób naruszający ich istotę. Osoby te nie mają bowiem możliwości oddania głosu ani korespondencyjnie ani poprzez pełnomocnika, co stoi w sprzeczności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

A w wyborach lokalnych czynne prawo wyborcze ma także każdy obywatel Unii Europejskiej stale mieszkający na obszarze gminy. Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej  wymienia prawo do głosowania w wyborach lokalnych jako jedno z praw obywatelskich. 

Nie sposób zgodzić się z argumentem opartym na założeniu, że istnieje istotna różnica pomiędzy zmianą daty wyborów a zarządzeniem wyborów na nowo. Z perspektywy wyborców forma, w jakiej dokonuje się zmiany terminu wyborów, nie ma znaczenia i wywiera takie same skutki faktyczne w płaszczyźnie przysługujących im konstytucyjnie praw, dookreślonych przepisami ustawy. Wykładnia taka nie odpowiada logice przepisów Kodeksu wyborczego, która oparta jest na mechanizmie określania terminów kalendarza wyborczego w sposób wtórny, tj. w oparciu o wyznaczoną pierwotnie datę zarządzanych wyborów. Zgodnie z tą logiką, zmiana daty wyborów powinna pociągnąć za sobą,  choć  w takim zakresie, w jakim jest to możliwe, zmianę całości kalendarza wyborczego.

W odpowiedzi dla RPO przewodniczący PKW wskazał, że przywracanie terminów wyborczych odnoszących się do uczestników procesu wyborczego może naruszać zasadę równości wyborów. W ocenie PKW wskazane byłoby, aby tryb postępowania organu zarządzającego dane wybory, w przypadku konieczności zmiany ich terminu, wynikał wprost z przepisów Kodeksu wyborczego, tak by nie budziło to żadnych wątpliwości. PKW  sugerowała wystąpienie do organów władzy ustawodawczej o podjęcie inicjatywy .

Dlatego RPO Marcin Wiącek zwraca się do Sejmu i Senatu o rozważenie podjęcia inicjatywy ustawodawczej i zmiany  art. 474 § 2 Kodeksu wyborczego.

VII.602.3.2021