Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Od 1 września 2022 r. nauka języka mniejszości niemieckiej ma się odbywać w zmniejszonym wymiarze jednej godziny tygodniowo -  a nie trzech, jak dotychczas
• Zgodnie z rozporządzeniem MEiN nauka języka pozostałych mniejszości nadal będzie się zaś odbywać przez trzy godziny w tygodniu
• Ma to charakter dyskryminujący i jest sprzeczne z normami konstytucyjnymi oraz wiążącego Polskę prawa międzynarodowego
• RPO Marcin Wiącek prosi premiera Mateusza Morawieckiego, aby wystąpił do Rady Ministrów o uchylenie odpowiednich rozporządzeń ministra Przemysława Czarnka
• AKTUALIZACJA: Byłoby to działaniem przedwczesnym – odpowiada Kancelaria Prezesa Rady Ministrów
• Dodano, że RPO może wystąpić z  wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w całej sprawie 

Rzecznik Praw Obywatelskich z największym niepokojem ocenia zmiany w finansowaniu i realizacji prawa mniejszości niemieckiej do nauczania własnego języka.

Jest to konsekwencją uchwalenia 17 grudnia 2021 r. ustawy budżetowej na rok 2022. Ogranicza ona środki przewidziane pierwotnie w budżecie w części dotyczącej subwencji oświatowej na nauczanie języka mniejszości narodowych i etnicznych. Została ona pomniejszona aż o 39,8 mln zł. 

O podjęcie interwencji zwrócili się do RPO przedstawiciele mniejszości, a także, solidarnie, przedstawiciele innych mniejszości narodowych i etnicznych. 

Nowe rozporządzenia MEiN

Rzecznik 5 stycznia 2022 r. napisał o tym premierowi, licząc na jego osobiste zainteresowanie sprawą. Niestety w odpowiedzi MEiN - a nie samego premiera - z 26 stycznia zapowiedziano kolejne zmiany.  

Zostały one zrealizowane: 4 lutego minister  wydał rozporządzenie, zgodnie z którym od 1 września 2022 r. nauka języka wszystkich mniejszości narodowych i etnicznych odbywać się będzie w dotychczasowym wymiarze trzech godzin tygodniowo - z wyjątkiem mniejszości niemieckiej, dla której przewidziano naukę w zmniejszonym wymiarze jednej godziny tygodniowo. 

Innym rozporządzeniem MEiN zmieniono zaś na niekorzyść zasady naliczania subwencji dla uczniów lub słuchaczy należących do mniejszości niemieckiej, dla których nauka języka mniejszości realizowana jest w formie dodatkowej nauki tego języka.

RPO: naruszenie Konstytucji i prawa międzynarodowego

W opinii RPO nowelizacje obu rozporządzeń, których skutkiem jest znaczne pogorszenie sytuacji prawnej określonej grupy obywateli polskich wyłącznie ze względu na ich niemieckie pochodzenie, wykraczają poza granice upoważnień ustawowych.

Rzecznik w swym piśmie szczegółowo wykazuje, że oba rozporządzenia nie zostały wydane w celu wykonania ustawy, lecz uzupełniają ją o treści w niej niewskazane. Tym samym wydano je  poza granicami upoważnienia ustawowego, wobec czego naruszają art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Wydane przez MEiN przepisy naruszają – oprócz art. 92 ust. 1 Konstytucji - przede wszystkim ogólny zakaz dyskryminacji w życiu społecznym (art. 32 ust. 2 Konstytucji), pozostający w ścisłym związku z gwarancjami art. 35 ust. 1 Konstytucji. Wynika z niego, że Polska zapewnia obywatelom polskim należącym do mniejszości narodowych i etnicznych wolność zachowania i rozwoju własnego języka. 
    
Argument ten podniesiono w poprzednim wystąpieniu do premiera i nie stracił na aktualności.

Art. 35 ust. 2 Konstytucji gwarantuje też mniejszościom prawo do „uczestnictwa w rozstrzyganiu spraw dotyczących ich tożsamości kulturowej”. Chodzi o prawo do ochrony ich tożsamości w aspekcie proceduralnym. Oznacza to konieczność zapewnienia udziału mniejszości w podejmowaniu przez władze (także przez ministra) decyzji co do jej tożsamości kulturowej, na którą z całą pewnością składa się język.

Sprzeczność z prawem międzynarodowym

Oba rozporządzenia stoją też w sprzeczności z zakazem dyskryminacji mniejszości narodowych zawartym w art. 4 ust. 1 Konwencji ramowej Rady Europy o ochronie mniejszości narodowych. Zgodnie z nią Polska zobowiązana jest do zagwarantowania osobom należącym do mniejszości narodowych równości wobec prawa oraz jednakowej ochrony prawa. W tym względzie jakakolwiek dyskryminacja wynikająca z przynależności do mniejszości narodowej jest zabroniona. 

Niepokój po uchwaleniu tych przepisów wyraził także Komitet Ekspertów Europejskiej Karty Języków Regionalnych lub Mniejszościowych. Z Karty wynikają zobowiązania Polski do wyeliminowania każdego nieuzasadnionego zróżnicowania, wyłączenia, ograniczenia lub preferencji dotyczącej stosowania języka regionalnego lub mniejszościowego, której celem jest zniechęcenie do niego lub zagrożenie dla jego zachowania lub rozwoju. Zobowiązanie to, zdaniem Komitetu, pozostaje niespełnione i jest przedmiotem jego ponownego zalecenia.

Nowe przepisy oznaczają zatem regres w dostępie do edukacji języka niemieckiego jako języka mniejszości i stanowią krok wstecz w stosunku do sytuacji zastanej przez Komitet podczas wizyty w Polsce w 2021 r. 

Nie wiązać sprawy z nauką jęz. polskiego w Niemczech

Krytycznie należy ocenić stanowisko, które uzależnia sposób traktowania grupy obywateli polskich - utożsamiających się z mniejszością niemiecką lub inną i korzystających ze swego konstytucyjnego prawa do utrzymania i rozwoju odrębności kulturowej, językowej czy historycznej - od tego, w jaki sposób polskie społeczności (uznane mniejszości i nie tylko) traktowane są przez władze i prawo innych państw. 

RPO nie umniejsza potrzeby i celowości wspierania przez władze RP polskich społeczności żyjących poza granicami. Nie może się to jednak odbywać kosztem poszanowania praw i wolności przysługujących obywatelom polskim należącym do mniejszości narodowych i etnicznych.

Przyjęcie tych regulacji ma charakter dyskryminujący i jako takie pozostaje w sprzeczności z normami konstytucyjnymi i wiążącego RP prawa międzynarodowego. 

Niedopuszczalne jest ograniczanie wydatków budżetowych kosztem grup, które często i tak doświadczają marginalizacji w różnych sferach życia społecznego czy kulturalnego, czy społeczności do których wspierania instytucje państwowe są w sposób szczególny zobowiązane. A w takiej właśnie sytuacji znajdują się mniejszości narodowe i etniczne. W obecnych warunkach, bez zaangażowania państwa i jego instytucji, utrzymanie i rozwój tożsamości kulturowej mniejszości będzie zadaniem niewykonalnym.

Rzecznik zwraca się do premiera o zastosowanie uprawnienia z art. 149 ust. 2 zd. drugie Konstytucji. Zgodnie z nim Prezes Rady Ministrów może skierować do Rady Ministrów wniosek o uchylenie rozporządzenia ministra. - W mojej ocenie środek ten, adekwatny do zaistniałej sytuacji, powinien dotyczyć obu wskazanych wyżej rozporządzeń MEiN – podkreśla Marcin Wiącek.

Odpowiedź Izabeli Antos, zastępczyni Szefa KPRM

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przywoływany przepis Ustawy Zasadniczej dotyczy uprawnień Prezesa Rady Ministrów w odniesieniu do aktów normatywnych wydawanych przez ministrów na podstawie konstytucyjnie przyznanej im kompetencji do wydawania rozporządzeń. Zgodnie z art. 149 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wydawanie rozporządzeń, obok kompetencji do kierowania wskazanymi działami administracji rządowej lub wypełniania zadań wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrów, stanowi istotę uprawnień ministrów, wypełnianych w zakresie realizacji ich zadań jako członków Rady Ministrów. Natomiast zgodnie z art. 148 pkt 2, 4 i 5 Konstytucji RP Prezes Rady Ministrów kieruje pracami Rady Ministrów, zapewnia wykonywanie jej polityki i określa sposoby jej wykonywania, a ponadto koordynuje i kontroluje pracę członków Rady Ministrów.

W kontekście powyższego należy uznać, że kompetencja Prezesa Rady Ministrów, o której mowa w art. 149 ust. 2 zd. drugie Konstytucji RP, powinna być rozpatrywana w kontekście wykładni systemowej, a więc z uwzględnieniem jej umiejscowienia w strukturze Ustawy Zasadniczej oraz w konkretnym artykule tego aktu.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotowy przepis został umiejscowiony w rozdziale VI Konstytucji RP, dotyczącym Rady Ministrów i administracji rządowej, a więc statuującym regulacje odnoszące się do działania władzy wykonawczej. Uregulowanie kompetencji Prezesa Rady Ministrów do występowania do Rady Ministrów z wnioskiem o uchylenie rozporządzenia ministra w przepisie art. 149 Konstytucji RP, a więc w jednostce redakcyjnej określającej uprawnienia kierownicze ministrów, stanowi o roli i funkcji, którą ta regulacja pełni w zakresie funkcjonowania Rady Ministrów. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na jej koordynacyjny i kontrolny charakter. W literaturze prawniczej prezentuje się pogląd, że uregulowana w tym przepisie kompetencja jest skutkiem uprawnień kontrolnych Rady Ministrów wobec ministrów.

Wykładnia językowa regulacji art. 149 ust. 2 zd. 2 Konstytucji prowadzi do bezsprzecznego wniosku, że kompetencja Prezesa Rady Ministrów w zakresie derogowania aktów wykonawczych ministrów, wchodzących w skład powołanej przez niego Rady Ministrów, ma charakter fakultatywny. Instrument ten został bowiem sformułowany w powołanym przepisie konstytucyjnym jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów. W komentarzu do Konstytucji RP pod red. M. Safjana i L. Boska dodatkowo zwraca się uwagę na podwójny wymiar jej fakultatywności, zgodnie z którym nie tylko Prezes Rady Ministrów nie ma obowiązku skorzystania z przedmiotowej instytucji, jak też Rada Ministrów nie musi uwzględnić ewentualnego żądania derogacji rozporządzenia ministra. W Konstytucji RP nie zostały przy tym wskazane przesłanki, którymi powinien się kierować Prezes Rady Ministrów, korzystając z tego uprawnienia. Bezsporny pogląd, prezentowany przez doktrynę natomiast wskazuje na polityczne i pragmatyczne przesłanki zastosowania tej instytucji. Konstytucyjne uprawnienie Prezesa Rady Ministrów w procesie uchylenia aktów normatywnych rozumiane jest przede wszystkim jako instrument realnego egzekwowania wykonywania polityki rządu przez ministrów, kierujących działami administracji rządowej.

Uzasadnienie wniosku Pana Rzecznika zostało oparte o zarzuty niezgodności aktów wykonawczych wydanych przez Ministra Edukacji i Nauki z Konstytucją RP i umowami międzynarodowymi. Przy tak skonstruowanym uzasadnieniu zasadne staje się podniesienie kwestii, jaki organ jest właściwy w zakresie dokonania rozstrzygnięcia o zgodności aktu wykonawczego z Konstytucją i umowami międzynarodowymi. Zauważyć należy, że Ustrojodawca jednoznacznie odniósł się do właściwości w zakresie orzekania co do zgodności z Konstytucją aktów prawnych wydawanych przez centralne organy państwowe. Zgodnie z art. 188 pkt 3 Konstytucji RP do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami właściwy jest bowiem Trybunał Konstytucyjny.

Mając na uwadze powyższe, podkreślić należy, że Rzecznik Praw Obywatelskich - jako organ konstytucyjnie uprawniony do występowania do Trybunału Konstytucyjnego w sprawach zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami - może wystąpić z takim wnioskiem bezpośrednio do konstytucyjnie właściwego organu. Podnoszone we wniosku Pana Rzecznika wątpliwości o charakterze konstytucyjnym, dotyczące kwestionowanych aktów wykonawczych Ministra Edukacji i Nauki, w pierwszej kolejności powinny bowiem zostać rozstrzygnięte zgodnie z uregulowaną w Konstytucji RP właściwością organów i trybem postępowania. Konstytucyjne uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do zainicjowania procedury stwierdzenia nieważności aktu normatywnego wydanego przez ministra przy tak ukształtowanych w uzasadnieniu wniosku zarzutach staje się instrumentem dodatkowym w stosunku do wiodących w tym obszarze uprawnień Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z wolą Ustrojodawcy organem właściwym w sprawach badania zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją RP jest Trybunał Konstytucyjny. Przyjęcie przez Ustrojodawcę takiego porządku regulacyjnego stanowi wyraz równoważenia się władz, będącego istotą jej trójpodziału, o którym mowa w art. 10 Konstytucji RP.

Reasumując powyższe uznać należy, że inicjowanie procedury uregulowanej w art. 149 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym jest działaniem przedwczesnym.

XI.813.18.2021