Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Nowelizacja Prawa oświatowego z 4 listopada 2022 r. zawiera rozwiązania, które mogą być korzystne dla systemu oświaty, m. in. postulowane wcześniej przez RPO określenie warunków likwidacji szkoły 
• Jednocześnie ponownie wprowadza się jednak zmiany, które zostały negatywnie ocenione i które mogą budzić wątpliwości z punktu widzenia ochrony praw i wolności.
• Jeżeli dana regulacja ma znaczący wpływ na liczne podmioty, dla przyzwoitej legislacji konieczne są szerokie konsultacje społeczne 
• Wobec silnego sprzeciwu licznych grup społecznych ustawodawca powinien dołożyć wszelkich starań, aby przekonać społeczeństwo o słuszności proponowanych rozwiązań 
• Rzecznik Praw Obywatelskich z przykrością stwierdza, że w tym przypadku warunek ten nie został spełniony w wystarczającym stopniu

4 listopada 2022 r. Sejm uchwalił nowelizację Prawa oświatowego  i niektórych innych ustaw. Stojąc na straży praw i wolności, na podstawie wniosków obywateli, rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek przedstawia uwagi do ustawy marszałkowi Senatu Tomaszowi Grodzkiemu.

Weto prezydenta do poprzedniej ustawy  

Ustawa przewiduje m.in. rozszerzenie kompetencji kuratorów oświaty oraz specjalistycznych jednostek nadzoru. Było to już przedmiotem interwencji Rzecznika w trakcie procedowania projektu nowelizacji Prawa oświatowego w 2021 r. RPO zwracał wówczas uwagę na ryzyko ograniczenia samorządności i naruszenia zasady decentralizacji władzy publicznej, wynikającej z art. 15 i art. 166 Konstytucji, a także zasady pomocniczości z preambuły Konstytucji. Przedstawił także uwagi dotyczące wpływu proponowanych zmian na realizację prawa do nauki (art. 70 Konstytucji) oraz prawa rodziców do wychowania dzieci zgodnie z własnymi przekonaniami (art. 48 Konstytucji).

Wątpliwości dotyczące gwarancji poszanowania praw i roli rodziców niepełnoletnich uczniów w procesie decydowania o organizatorach i treści zajęć dodatkowych oraz roli i zadań kuratora oświaty lub specjalistycznej jednostki nadzoru były głównym powodem, dla którego Prezydent RP odmówił podpisania ustawy z 13 stycznia 2022 r. Prezydent wskazał m. in. na brak szerokiej aprobaty społecznej dla przyjętych rozwiązań oraz na nadzwyczajne wyzwania związane z zapewnieniem wsparcia dla dzieci ukraińskich, które przybyły do Polski po rozpoczęciu wojny przez Rosję.

Ustawa przyjęta 4 listopada 2022 r. zawiera rozwiązania, które mogą być korzystne dla systemu oświaty (m. in. postulowane wcześniej przez RPO określenie warunków likwidacji szkoły). Jednocześnie ustawodawca ponownie wprowadza zmiany, które zostały negatywnie ocenione i które mogą również budzić wątpliwości z punktu widzenia ochrony praw i wolności.

Współpraca organizacji ze szkołami

Warunkiem współpracy szkoły ze stowarzyszeniem lub organizacją (których celem statutowym jest działalność wychowawcza albo rozszerzanie i wzbogacanie form działalności dydaktycznej, wychowawczej, opiekuńczej i innowacyjnej szkoły), ma być obecnie długotrwała procedura, która zakłada m. in. wydanie przez radę szkoły lub placówki i radę rodziców opinii po konsultacjach z rodzicami.

Jeżeli uzgodnione warunki działalności przewidują prowadzenie zajęć z uczniami, organizacja i prowadzenie tych zajęć będzie wymagać uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty albo specjalistycznej jednostki nadzoru. Zajęcia te nie mogą być prowadzone w ramach zajęć obowiązkowych. W celu uzyskania opinii, dyrektor szkoły lub placówki nie później niż na 2 miesiące przed rozpoczęciem zajęć powinien przekazać kuratorowi oświaty lub  jednostce nadzoru program zajęć oraz materiały, a także pozytywne opinie rady szkoły lub placówki i rady rodziców. Opinię kurator lub jednostka nadzoru wydaje w 30 dni od otrzymania dokumentów.

Przepisy przewidują zatem długotrwały proces akceptacji współpracy edukacyjnej szkoły ze stowarzyszeniem. Jeśli w jego trakcie rodzice lub uczniowie pełnoletni wyrażą zainteresowanie zajęciami o wskazanej tematyce, kurator oświaty będzie miał prawo zakazać realizacji danej działalności edukacyjnej stowarzyszenia lub organizacji w szkole. 

Chociaż na radę rodziców nakłada się dodatkowe obowiązki, nowe przepisy w rzeczywistości ograniczają jej dotychczasowe uprawnienia. Przy braku zgody kuratora opinia rady szkoły i rady rodziców nie będzie miała znaczenia. Ustawa nie rozstrzyga zaś, czy i jakie środki zaskarżenia przysługują wobec negatywnej opinii kuratora, choć  dotyczy ona bezpośrednio realizacji konstytucyjnych praw rodziców.

Niepewność co do efektu działań, w połączeniu z nakładem pracy i długością procedur, może zniechęcać szkoły do podejmowania inicjatywy w zakresie organizowania zajęć pozalekcyjnych. Może to prowadzić do zubożenia oferty edukacyjnej polskich szkół, a także do zahamowania rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. 

A ogromna jest wartość pracy organizacji edukacyjnych, które wielokrotnie odpowiadały na potrzeby młodzieży (udzielanie pomocy psychologicznej, rozwijanie zainteresowań, prowadzenie edukacji w obszarach szczególnie ważnych dla młodych ludzi, reagowanie na zagrożenia, promowanie wolontariatu). W ostatnich miesiącach pomoc organizacji społecznych uczniom i uczennicom z Ukrainy oraz innych państw stanowiła ważne i cenne uzupełnienie działań państwa. szkół

Nadzór kuratora

Wymóg uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty dotyczy także wielu innych aspektów funkcjonowania jednostek systemu oświaty. Organ sprawujący nadzór pedagogiczny ma wypowiedzieć się na temat powołania przez organ prowadzący na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki osoby niebędącej nauczycielem, powierzenia stanowiska dyrektora w przypadku nierozstrzygnięcia konkursu, powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na okres krótszy niż 5 lat, odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia oraz połączenia prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego lub placówek w zespół lub włączenie do zespołu szkoły.

Pojawia się wątpliwość, czy wszystkie te czynności mieszczą się w granicach nadzoru pedagogicznego.

Nadzór zgodnie z art. 55 Prawa oświatowego polega na obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, udzielaniu pomocy szkołom i placówkom, a także nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, inspirowaniu nauczycieli do poprawy istniejących lub wdrożenia nowych rozwiązań w procesie kształcenia, przy zastosowaniu innowacyjnych działań programowych, organizacyjnych lub metodycznych, których celem jest rozwijanie kompetencji uczniów.

Zastrzeżenia budzi też przepis: „W sprawach niecierpiących zwłoki związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa uczniów w czasie zajęć organizowanych przez szkołę organ sprawujący nadzór pedagogiczny może wystąpić do organu prowadzącego szkołę z wnioskiem o zawieszenie nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę". 

Przepis ten budzi zastrzeżenia z punktu widzenia poszanowania zasady przyzwoitej legislacji obejmującej wymóg stanowienia przepisów w sposób jasny i zrozumiały. Użycie wyrażeń nieostrych, takich jak „sprawy niecierpiące zwłoki związane z zagrożeniem bezpieczeństwa uczniów", może ułatwiać organom nadzoru podejmowanie arbitralnych decyzji o poważnych konsekwencjach dla jednostek oraz całych szkół. 

Podobne zastrzeżenia dotyczą określenia „w przypadkach szczególnie uzasadnionych", dotyczącego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zgodnie z ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym sprawy edukacji publicznej, należy do zadań własnych gmin. Dlatego też ingerencja administracji rządowej w działanie samorządu powinna być sformułowana precyzyjnie zgodnie z konstytucyjną zasadą rzetelnej legislacji, uzasadniona i proporcjonalna do celu.

Edukacja domowa 

Do Rzecznika wpłynęły liczne wnioski obywateli zaniepokojonych zmianami zasad prowadzenia edukacji domowej. Choć autorzy projektu wycofali najbardziej kontrowersyjne propozycje, nadal zgłaszane są obawy, że nowe przepisy utrudnią obywatelom korzystanie z tej formy nauki. Zmiany dotyczą terminu składania wniosku o wydanie przez dyrektora zezwolenia na spełnianie obowiązku szkolnego albo obowiązku nauki poza szkołą (od 1 lipca do 21 września), ograniczenia wyboru szkoły do terenu województwa, w którym mieszka dziecko, lub województwa sąsiadującego, przeprowadzania egzaminów klasyfikacyjnych w szkole (zamiast w sposób zdalny). 

Rodzice i opiekunowie, a także sami uczniowie i uczennice podkreślają korzyści edukacji domowej, takie jak poprawa zdrowia psychicznego oraz większe możliwości osobistego rozwoju. Zwracają uwagę na należną rodzicom wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne, a także prawo obywateli i instytucji zakładania różnych szkół.

Rzecznik dostrzega potrzebę zapobiegania nieprawidłowościom związanym z organizacją edukacji domowej, w tym dopracowania zasad przyznawania dotacji oświatowych wyspecjalizowanym podmiotom.

Postulaty zgłaszane przez organy prowadzące szkoły, ponoszące koszty takiego kształcenia oraz odpowiedzialność za jakość edukacji mieszkańców, powinny być potraktowane z pełną uwagą.

Ogólna ocena 

Elementem przyzwoitej legislacji jest zachowanie właściwego trybu pracy nad ustawą. Jeżeli regulacje mają znaczący wpływ na liczne podmioty, konieczne jest przeprowadzenie szerokich konsultacji społecznych.

Wobec silnego sprzeciwu licznych grup społecznych ustawodawca powinien dołożyć wszelkich starań, aby przekonać społeczeństwo o słuszności proponowanych rozwiązań. 

Rzecznik z przykrością stwierdza, że w przypadku ustawy z  4 listopada 2022 r. warunek ten nie został spełniony w wystarczającym stopniu.

RPO zwraca się do Marszałka Senatu o wzięcie tej opinii pod uwagę przez Izbę w toku prac.

VII.7037.73.2021