Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wprowadzenie w pandemii art. 15zzr ust. 6 ustawy COVID-19 bez przepisu intertemporalnego - zmieniającego zakres temporalny zastosowania przepisów normujących długość terminów przedawnienia - stało w opozycji do konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych czy zasady ochrony stosunków prawnych w toku
• Tylko bowiem wtedy, gdy dana norma - zarówno jej treść, jak i retroaktywność jej działania - jest słuszna, sprawiedliwa i zgodna z przyjętym systemem aksjologicznym, złamanie zakazu retroakcji nie jest naruszeniem zasady państwa prawa
• Tak Rzecznik Praw Obywatelskich uzasadnia przystąpienie do postępowania Trybunału Konstytucyjnego ze skargi konstytucyjnej (sygn. akt SK 107/23) w takiej sprawie

RPO Marcin Wiącek wnosi o stwierdzenie przez TK, że:

• art. 15zzr ust. 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Zarzuty skargi obywatela

Obywatel w skardze konstytucyjnej wniósł o stwierdzenie niezgodności:

• art. 15zzr[1] ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 czerwca 2021 r. do dziś;
• art. 15zzr ust. 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w brzmieniu obowiązującym od dnia wprowadzenia niniejszego przepisu ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 31 marca 2020 r., do dnia jego uchylenia 16 maja 2020 r.;
• w zakresie, w jakim przepis art. 15 zzr[1] ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych przewiduje w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, oraz w okresie 6 miesięcy po ich odwołaniu, brak biegu przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe;
• oraz w zakresie, w jakim przepis art. 15zzr ust. 6 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych przewidywał w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, brak biegu przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa, przestępstwa i wykroczenia skarbowe oraz w sprawach o wykroczenie;

modyfikując tym samym normę wyrażoną w art. 103 § 1 Kodeksu Karnego, zakazującą wykonania kary po upływie terminu przedawnienia jej wykonania, poprzez wprowadzenie regulacji powodującej w przypadku okoliczności wywołujących spoczywanie terminu przedawnienia brak biegu przez okres występowania tych okoliczności, po ustaniu których termin przedawnienia biegnie dalej, a okresu spoczywania nie wlicza się do czasu decydującego o przedawnieniu

- z art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jakie były przepisy 

Art. 15zzr ust. 6 ustawy COVID-19 miał brzmienie: „W okresie, o którym mowa w ust. 1, nie biegnie przedawnienie karalności czynu oraz przedawnienie wykonania kary w sprawach o przestępstwa, przestępstwa i wykroczenia skarbowe oraz w sprawach o wykroczenia". Okresem wskazanym w artykule 5zzr ust. 1 ustawy COVID-19 jest „okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Art. 15zzr ust. 6 został dodany do ustawy COVID-19 31 marca 2020 r. przez art. 1 pkt 14 ustawą z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Nie zawierała żadnego przepisu przejściowego, stanowiąc że wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 art. 15zzr ust. 6 ustawy COVID-19 został uchylony 16 maja 2020 r. Art. 68 ust. 5 wskazanej ustawy stanowi, że: „Z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy rozpoczyna się bieg przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa, przestępstwa i wykroczenia skarbowe oraz w sprawach o wykroczenia".

Art. 15zzr[1] ust. 1 ustawy COVID-19 miał brzmienie: „W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, oraz w okresie 6 miesięcy po ich odwołaniu nie biegnie przedawnienie karalności czynu oraz przedawnienie wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe". Przepis ten dodano do ustawy COVID- 19 przez art. 4 pkt 2 ustawy z 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw 27 czerwca 2021 r. Jednocześnie art. 7 wskazanej ustawy stanowi, że: „Do czynów popełnionych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy oraz kar orzeczonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy o przedawnieniu w brzmieniu nadanym tą ustawą, chyba że termin przedawnienia już upłynął". 

Na mocy art. 28 pkt 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy - Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw, art. 15zzr[1] ust. 1 ustawy COVID-19 został uchylony od1 października 2023 r. Jednocześnie art. 39 ust. 1 tej ustawy stanowi, że: „Terminy przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe, których bieg zgodnie z art. 15zzr[1] ustawy zmienianej w art. 28 nie rozpoczął się, rozpoczynają bieg z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w zakresie odnoszącym się do art. 28 pkt 1", zaś art. 39 ust. 2 stanowi, że „Terminy przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr[1] ustawy zmienianej w art. 28, biegną dalej z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w zakresie odnoszącym się do art. 28 pkt 1".

Przyjąć należy, że pomimo utraty mocy obowiązującej przez art. 15zzr ust. 6 i art. 15zzr[1] ustawy COVID-19, brak jest podstaw do przyjęcia, że wyłącza to dopuszczalność wydania orzeczenia w postępowaniu ze skargi konstytucyjnej.

TK wydał 12 grudnia 2023 r. wyrok (sygn. P 12/22) stwierdzający, że art. 15zzr[1] ust. 1 ustawy COVID-19 jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Mocą wyroku usunięto cały art. 15zzr1 ust. 1 ustawy COVID-19. Powinno to było skutkować umorzeniem postępowania w zakresie dotyczącym tego przepisu z uwagi na brak przedmiotu rozstrzygnięcia i tym samym niedopuszczalność wydania orzeczenia.

Podstawową wadą art. 15zzr[1], na co zwrócił uwagę TK w wyroku z 12 grudnia 2023 r. jest to, że cedował on decyzję o wstrzymaniu biegu przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe na organy władzy wykonawczej. 

Dominujące stanowisko doktryny prawa konstytucyjnego wskazuje, że instytucja przedawnienia karalności i przedawnienia wykonania kary nie ma statusu konstytucyjnego  i żaden przepis Konstytucji nie gwarantuje tego, że przestępstwa podlegają przedawnieniu, ani nie statuuje domniemania przedawnienia przestępstw.  Jednakże przedawnienie karalności jest chronione zasadą ochrony zaufania i ewentualne klauzule wydłużające terminy z mocą wsteczną muszą być oceniane pod kątem zgodności z art. 2 Konstytucji. Instytucji przedawnienia nie wolno odrywać od tych standardów konstytucyjnych i prawnomiędzynarodowych, których realizacji ona służy. 

Konsekwencją art. 15zzr[1] i art. 15zzr ust. 6 ustawy COVID-19 było naruszenie zasady ochrony zaufania w kontekście prawa obywateli do sprawiedliwego procesu, w tym do rozstrzygnięcia sprawy „w rozsądnym terminie" i „bez nieuzasadnionej zwłoki". Art. 15zzr ust. 6 ustawy COVID-19 również cedował decyzję o wstrzymaniu biegu przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienia wykonania kary na organ władzy wykonawczej. Uchylenie go  po 46 dniach jego obowiązywania (przedawnienie nie biegło od 31 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r.) zasadniczo nie zmienia oceny, że art. 15zzr ust. 6 ustawy COVID-19 podziela wszystkie wady art. 15zzr[1] ust. 1 ustawy COVID-19, z powodu których został on uchylony przez TK 12 grudnia 2023 r. 

Wyłączenie możliwości przedawnienia karalności i przedawnienia wykonania kary uzależnione w istocie jedynie od decyzji Ministra Zdrowia, w obliczu nadmiernego obciążenia organów sprawujących wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych, w istocie niweluje jedyny sztywny wyznacznik, zakreślający temporalne granice, w których powinno się zamknąć postępowanie karne . Ustawodawca w ramach realizowanej polityki karnej ma uprawnienie do określenia długości terminu przedawnienia, a nawet potencjalnie przyjęcia, że niektóre przestępstwa nie przedawniają się w ogóle . 

Orzecznictwo TK jednoznacznie wskazuje, że przedawnienie nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym i teoretycznie, gdyby ustawodawca nie przewidział tej instytucji na poziomie ustawy zwykłej, nie można byłoby twierdzić, że jakieś konstytucyjne prawa i wolności obywatelskie zostały w ten sposób naruszone. Jak przyznaje TK, znaczny upływ czasu od przestępstwa może natomiast stanowić podstawę zarzutu abuse of process, którego istota sprowadza się do niemożności prawidłowego przeprowadzenia dowodu w takiej sytuacji . Obywatel nie może natomiast oczekiwać korzyści, które mogłyby dla niego wynikać w związku z naruszeniem prawa ze względu na taką, a nie inną politykę karną państwa. Może jednak oczekiwać realizacji krajowych i międzynarodowych standardów sprawiedliwego procesu, w tym konieczność rozstrzygnięcia sprawy „w rozsądnym terminie" i „bez nieuzasadnionej zwłoki" (art. 45 ust. 1 Konstytucji; art. 6 ust 1 EKPC; art. 14 ust. 3 MPPOiP).

Konsekwencją zakwestionowanego w ramach niniejszej skargi konstytucyjnej art. 15zzr ust. 6 ustawy COVID-19 jest to, że od 31 marca 2020 r. do 15 maja 2020 r. w stosunku do czynów popełnionych w tym okresie nie doszło do rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia ich karalności (gdy w tym okresie sprawca działał lub zaniechał działania oraz nastąpił skutek rozumiany jako znamię czynu zabronionego ) oraz do rozpoczęcia biegu przedawnienia wykonania kar za te czyny orzeczonych (gdy w rzeczonym okresie, doszło również do ukarania, bądź skazania). Bieg terminu przedawnienia w tych przypadkach nie rozpoczął się aż do 16 maja 2021 roku. 

Skoro przesłanką wstrzymania biegu przedawnienia jest obowiązywanie okresów stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID- 19, a o tym na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi decyduje Minister Zdrowia, to wprowadzane rozwiązanie prowadziło do możliwości przerwania biegu przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe w drodze aktu niższego rzędu niż ustawa - w istocie w drodze rozporządzenia Ministra Zdrowia. 

Konstytucyjność tak ujętej delegacji ustawowej musi budzić daleko idące wątpliwości z punktu widzenia art. 2 Konstytucji RP. Dając Ministrowi Zdrowia możliwość spowodowania zawieszenia biegu przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienia wykonania kary, ustawodawca zamiast stwarzać sądom i organom ścigania karnego warunki do efektywnego działania w warunkach pandemii, w tym pandemii COVID-19, usprawniać działania organów państwa w tym względzie, przyjął rozwiązanie najprostsze - wyłączył możliwość przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienia wykonania kary i przerzucił decyzję na organ władzy wykonawczej.

Zasada zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywana też zasadną lojalności państwa względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Według wyroku TK z 19 listopada 2008 r. przepisy działające wstecz można uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego jedynie wyjątkowo. TK zaznaczył, że niedopuszczalna jest retroaktywność przepisów prawa karnego materialnego, w tej bowiem sferze zakaz działania prawa wstecz ma charakter bezwzględny. 

Wobec braku konstytucyjnego prawa podmiotowego do przedawnienia karalności, zadać należy pytanie, czy wprowadzenie art. 15zzr ust. 6 ustawy COVID-19 bez przepisu intertemporalnego zmieniającego zakres temporalny zastosowania przepisów normujących długość terminów przedawnienia jest zmianą stojącą w opozycji do zasady ochrony praw nabytych czy też zasady ochrony stosunków prawnych w toku, którym normy konstytucyjne przyznają ochronę prawną. Na tak zadane pytanie należy odpowiedzieć pozytywnie. Tylko bowiem w sytuacji, gdy norma - zarówno jej treść, jak i retroaktywność jej działania - jest słuszna, sprawiedliwa, zgodna z przyjętym systemem aksjologicznym, to złamanie zakazu retroakcji nie jest naruszeniem zasady państwa prawa.

Z jednej zatem strony, obywatel działając w zaufaniu do państwa powinien mieć perspektywę kształtowania swojej sytuacji prawnej w postępowaniu przed organem ścigania karnego oraz sądem tak, aby w dłuższej perspektywie czasowej wiedział czy będzie ścigany za popełniony czyn, czy też zostanie wobec niego zastosowana instytucja przedawnienia karalności. 

Z drugiej strony obywatel, działając w zaufaniu do państwa, powinien mieć perspektywę kształtowania swojej sytuacji prawnej, m. in. w postępowaniu karnym, poprzez możliwość zainicjowania postępowania zmierzającego do ukarania osoby, która popełniła przestępstwo na jego szkodę. Prawo żądania ukarania sprawcy zostaje ograniczone przez prawo tego sprawcy, również wywodzone z zasady lojalności państwa wobec obywateli, do takiego ukształtowania systemu prawa, by została zachowana zasada pewności prawa, a z tą zasadą koresponduje instytucja przedawnienia ścigania przestępstw. 

Powstaje zatem konieczność rozstrzygnięcia kolizji wartości na poziomie konstytucyjnym. Należy odpowiedzieć na pytanie, czy istnieje możliwość wyprowadzenia z innych przepisów rangi konstytucyjnej takiego standardu, który umożliwiałby dowolne regulowanie, w tym wyłączenie na bliżej nieokreślony czas, czy nawet w ogóle instytucji przedawnienia poza wskazanymi, a ujmowanymi wąsko w art. 43 i 44 Konstytucji RP.

II.510.1008.2023