Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich przekazał Senatowi dodatkowe uwagi do ustawy o sygnalistach
• Mogłyby się one przyczynić się do usprawnienia wykonywania nowych obowiązków nakładanych na Rzecznika w związku z procedurą rozpatrywania zgłoszeń zewnętrznych oraz zapewnienia zgodności przepisów karnych ustawy z systematyką prawa karnego

W związku z pracami Senatu RP pracami nad ustawą o sygnalistach (druk sejmowy nr 317), zastępca RPO Stanisław Trociuk przedstawił przewodniczącemu senackiej Komisji Praw Człowieka i Praworządności Marcinowi Karpińskiemu dodatkowe uwagi z prośbą o rozważenie ich uwzględnienia. 

Uwaga dotycząca procedury rozpatrywania zgłoszeń zewnętrznych przez RPO

Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 4 ustawy organ publiczny przekazuje zgłoszenie zewnętrzne niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia dokonania zgłoszenia, a w uzasadnionych przypadkach - nie później niż w terminie 30 dni, do organu publicznego właściwego do podjęcia działań następczych w przypadku gdy zgłoszenie dotyczy naruszeń w dziedzinie nienależącej do zakresu działania tego organu - oraz informuje o tym sygnalistę. Możliwość przekazania w uzasadnionych przypadkach zgłoszenia w wydłużonym 30-dniowym terminie nie została natomiast przewidziana w przepisie odnoszącym się do rozpatrywania zgłoszeń zewnętrznych przez Rzecznika tj. w art. 32 ust. 2 ustawy. 

Z uwagi na szczególną rolę, jaką w rozpatrywaniu zgłoszeń zewnętrznych ustawa przyznaje Rzecznikowi, należy spodziewać się znacznej liczby zgłoszeń o różnym stopniu skomplikowania. W praktyce więc mogą się pojawiać przypadki, w których przekazanie zgłoszenia do organu właściwego w terminie 14 dni może być w uzasadniony sposób utrudnione. 

Zasadne wydaje się więc ujednolicenie treści obu wskazanych przepisów poprzez uzupełnienie art. 32 ust. 2 ustawy o możliwość przekazania w uzasadnionych przypadkach zgłoszenia w terminie 30 dni.

Uwagi dotyczące przepisów karnych

W rozdziale 6 ustawy w art. 54-59 znajdują się w przepisy karne. Rozdział ten stanowi wykonanie postanowień art. 23 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii.

Stanowi ona w ust. 1, że: „Państwa członkowskie ustanawiają skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje stosowane wobec osób fizycznych lub prawnych, które: a) utrudniają lub usiłują utrudniać dokonywanie zgłoszeń; b) podejmują działania odwetowe wobec osób, o których mowa w art. 4; c) wszczynają uciążliwe postępowania przeciwko osobom, o których mowa w art. 4; d) dopuszczają się naruszeń obowiązku zachowania poufności tożsamości osób dokonujących zgłoszenia, o którym to obowiązku mowa w art. 16". 

Ust. 2 głosi: „Państwa członkowskie wprowadzają przepisy przewidujące skuteczne, proporcjonalne i odstraszające sankcje dla osób dokonujących zgłoszenia, wobec których ustalono, że świadomie dokonały zgłoszenia lub ujawnienia publicznego nieprawdziwych informacji. Państwa członkowskie wprowadzają również przepisy przewidujące, zgodnie z prawem krajowym, środki odszkodowawcze za szkodę wynikającą z takiego zgłoszenia lub ujawniania publicznego".

Stosownie zatem do art. 23 ust. 1 lit. a dyrektywy 2019/1937 oraz nomenklatury Kodeksu karnego należy, że art. 54 ust. 1 ustawy, który stanowi: „Kto, chcąc, aby inna osoba nie dokonała zgłoszenia, uniemożliwia jej to lub istotnie utrudnia, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku" powinien mieć treść: „Kto, chcąc, aby inna osoba nie dokonała zgłoszenia, udaremnia lub utrudnia tej osobie dokonanie zgłoszenia, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku".

Art. 23 ust. 1 lit. a dyrektywy 2019/1937 nie zawiera kwantyfikatora wskazującego na to, że utrudnienie musi mieć charakter istotny. W kontekście art. 17 § 1 k.k., art. 27 § 1 k.k., art. 53 § 2b pkt 3 k.k., art. 60 § 3 i 4 k.k., art. 112 pkt 3 k.k., art. 131 § 1 i 2 k.k., art. 132 k.k., art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.k., art. 181 § 2 i 3 k.k., art. 182 § 1 k.k., art. 187 k.k., art. 190a § 1 k.k., art. 191 § 1a k.k. i art. 231 § 3 k.k. oraz znaczenia słownikowego słowo „istotny" oznacza „główny, podstawowy", „duży, znaczny" oraz „rzeczywisty, prawdziwy" , a tym samym użycie to w przepisie, w formie okolicznika sposobu stanowi zawężenie pola kryminalizacji art. 54 ust. 1 ustawy. Słowa „uniemożliwia" ustawodawca używa w art. 165 § 1 pkt 4 k.k., art. 167 § 2 k.k., art. 268a § 1 k.k. oraz w art. 269 § 1 k.k. w kontekście automatycznego przetwarzania danych oraz obsługi urządzeń, podczas gdy słowo „udaremnia" występuje w Kodeksie karnym często obok słowa utrudnia w odniesieniu do wykonywania przez inną osobę określonej czynności (w art. 225 § 1, 2 i 3 k.k., art. 239 § 1 k.k., art. 244a § 2 k.k. oraz w art. 268 § 1 k.k.).

Art. 54 ust. 2 ustawy, który ma obecnie brzmienie: „Jeżeli sprawca czynu określonego w ust. 1 stosuje wobec innej osoby przemoc, groźbę bezprawną lub podstęp, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3" dotknięty jest natomiast dwiema zasadniczymi wadami.

Nie wynika z niego, by zastosowanie przez sprawcę „przemocy, groźby bezprawnej lub podstępu" miałoby stanowić znamiona statyczne, kwalifikujące względem typu czynu zabronionego, opisanego w art. 54 ust. 1 ustawy. Z przepisu tego nie wynika bowiem, czy „przemoc, groźba bezprawna lub podstęp" mają zostać zastosowane przed czy po realizacji znamion czynu opisanego w art. 54 ust. 1 ustawy oraz czy mają być zastosowane względem osoby dokonującej zgłoszenia, albo przynajmniej oddziaływać na osobę dokonującą zgłoszenia czy też mogą być zastosowane względem każdej innej osoby.

W celu usunięcia tych wątpliwości art. 54 ust. 2 ustawy powinien mieć brzmienie: „Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 używając przemocy, groźby bezprawnej lub podstępu, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3".

Wyznaczony przez art. 54 ust. 2 ustawy zakres kryminalizacji w znacznej części pokrywa się z zakresem kryminalizacji art. 191 § 1 k.k. W zakresie stosowania przez sprawców przemocy wobec osoby lub groźby bezprawnej art. 54 ust. 2 ustawy zakazuje pod groźbą kary dokładnie takiego samego zachowania, o którym jest mowa art. 191 § 1 k.k. 

Należy zatem postawić pytanie, czy zasadne jest wprowadzanie typu kwalifikowanego, opisanego w art. 54 ust. 2 ustawy, gdyż będzie on dotyczyć tylko dopuszczenia się czynu określonego w § 1 przy zastosowaniu przemocy innego rodzaju niż przemoc wobec osoby (wobec rzeczy lub zwierzęcia) oraz przy zastosowaniu podstępu.

Art. 55 ust. 1 ustawy, który ma obecnie brzmienie: „Kto podejmuje działania odwetowe wobec sygnalisty, osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia lub osoby powiązanej z sygnalistą, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2" kryminalizuje podejmowanie zachowań opisanych w art. 12 i art. 13 ustawy. Z kolei art. 12 ust. 2 ustawy stanowi, że: „Za działania odwetowe z powodu dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego uważa się także groźbę lub próbę zastosowania środka określonego w ust. 1.", co ma znaczenie w kontekście kryminalizacji tych działań oraz art. 13 § 1 i 2 k.k. oraz art. 190 § 1 k.k. Art. 13 k.k. definiuje usiłowanie, które na podstawie art. 116 k.k. będzie miało zastosowanie także do zachowań opisanych w art. 55 ust. 1 ustawy.

Skoro zatem art. 12 ust. 2 ustawy stanowi, że działaniami odwetowymi jest także próba zastosowania środka z art. 12 ust. 1 ustawy, to usiłowanie z art. 13 k.k. w związku z art. 55 ust. 1 ustawy stanowić będzie kryminalizację próby zastosowania środka z art. 12 ust. 1 ustawy, co jest z istoty swej unormowaniem wadliwym, niespełniającym przesłanek wynikających z zasady proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz stojącym w jaskrawej sprzeczności z zasadą dostatecznej określoności z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP.

Wydaje się, że art. 55 ust. 1 ustawy powinien mieć brzmienie: „Kto podejmuje działania odwetowe, o których mowa w art. 12 ust. 1 i art. 13, wobec sygnalisty, osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia lub osoby powiązanej z sygnalistą, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2". W sytuacji, gdy podejmowanie działań odwetowych z art. 12 ust. 1 i art. 13 stanie się przestępstwem, to groźba takich działań stanowić będzie wypełnienie przestępstwa z art. 190 § 1 k.k., zaś usiłowanie takich działań będzie kryminalizowane na podstawie art. 13 k.k.

Konsekwentnie art. 55 ust. 2 ustawy, który ma obecnie brzmienie: „Jeżeli sprawca czynu określonego w ust. 1 działa w sposób uporczywy, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3", powinien mieć brzmienie: „Kto uporczywie dopuszcza się czynu określonego w § 1, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3".

Obecne brzmienie art. 56 ust. 1 ustawy stanowi: „Kto wbrew przepisom ustawy ujawnia tożsamość sygnalisty, osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia lub osoby powiązanej z sygnalistą, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku". Aby przepis ten był spójny w zakresie nomenklatury z przepisami Rozdziału XXXIII Kodeksu karnego, powinien stanowić: „Kto, wbrew przepisom ustawy lub przyjętemu na siebie zobowiązaniu, ujawnia informację o tożsamości sygnalisty, osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia lub osoby powiązanej z sygnalistą, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku".

Niezależnie od tego zakres kryminalizacji art. 56 ust. 1 ustawy pokrywa się z zakresem kryminalizacji z art. 266 § 1 i 2 k.k. Ustawa nie formułuje zakazu ujawniania informacji o tożsamości sygnalisty, osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia lub osoby powiązanej z sygnalistą, który miałby charakter powszechny i obejmował także osoby, które przypadkowo zapoznają się z taką informacją, a następnie ujawnią ją innym osobom. 

Z tego względu należy spytać, czy zasadne jest wprowadzanie typu czynu zabronionego opisanego w art. 56 ustawy, w którym przewidziano niższe ustawowe zagrożenie, aniżeli w art. 266 § 1 i 2 k.k. W kontekście problematyki zbiegu przepisów może to rodzić problemy z właściwą kwalifikacją zachowań opisanych w art. 56 ustawy, gdyż przepis ten, z chwilą jego wprowadzenia, stanie się typem uprzywilejowanym względem części zachowań opisanych w art. 266 § 1 k.k.

Znamię „wbrew przepisom ustawy" oznacza, że sprawcą czynu zabronionego z art. 266 § 1 k.k. może być tylko ten, na kogo przepisy prawa powszechnego nakładają obowiązek zachowania w tajemnicy informacji, które powziął w związku z wykonywanym zawodem, pełnioną funkcją lub działalnością gospodarczą.

Tym samym, znamię „wbrew przepisom ustawy", po wejściu w życie ustawy o ochronie sygnalistów, odnosić się będzie także do tej ustawy, w tym do art. 8 ustawy, art. 27 ust. 2 zdanie drugie ustawy oraz art. 44 ust. 4 ustawy. Znamię „ujawnia", w rozumieniu art. 265 k.k. i art. 266 k.k., zakłada poznanie treści informacji przez osobę nieuprawnioną, a więc dojście informacji do wiadomości takiej osoby i zapoznanie się z nią”. 

Naruszenie informacji chronionej w postaci jej ujawnienia jest zatem przestępstwem skutkowym. Oznacza to, że przestępstwo takie, w tym opisane w art. 56 ustawy, popełnione przez zaniechanie, z mocy art. 2 k.k. staje się przestępstwem indywidualnym właściwym. Nie może być wątpliwości, że przestępstwo z art. 56 ustawy w zakresie tajemnicy, o której mowa w art. 27 ust. 2 zdanie drugie ustawy oraz art. 44 ust. 4 ustawy chroni tajemnicę zawodową, a tym samym jego znamiona pokrywają się ze znamionami przestępstwa z art. 266 § 1 k.k. w zakresie działania, jak i zaniechania. 

Pozostaje pytanie, czy przestępstwo z art. 56 ustawy, popełnione przez działanie w związku z tajemnicą, o której mowa w art. 8 ustawy, a więc tylko i wyłącznie w zakresie ochrony informacji o tożsamości sygnalistów, jest przestępstwem powszechnym. Jeśli przyjąć, że taka interpretacja prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania ochrony informacji o tożsamości sygnalistów względem ochrony informacji o tożsamości osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia oraz osoby powiązanej z sygnalistą, o których mowa w art. 27 ust. 2 zdanie drugie ustawy oraz art. 44 ust. 4 ustawy, to należy przyjąć, że przestępstwo z art. 56 ustawy popełnione przez działanie w związku z tajemnicą, o której mowa w art. 8 ustawy, jest przestępstwem indywidualnym właściwym. Wówczas należy przyjąć, że znamiona przestępstw z art. 56 ustawy oraz z art. 266 § 1 k.k. pokrywają się bez reszty, co rodzi konieczność postawienia pytania o zasadność wprowadzenia do ustawy przestępstwa opisanego w art. 56.

VII.071.25.2024