Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Nie ma dziś ustawowej podstawy, aby przy kontroli koncentracji na rynku mediów uwzględniać kwestie ochrony wolności i pluralizmu środków społecznego przekazu
• Ta istotna luka prawna ujawniła się w sprawie koncentracji spółki PKN Orlen S.A., należącej do Skarbu Państwa i spółki Polska Press Sp. z o.o.
• Nie da się jej usunąć poprzez bezpośrednie stosowanie Konstytucji z powodu zakazu domniemywania kompetencji organów władzy publicznej
• Media pełnią szczególną rolę w demokratycznym państwie prawnym, a konkurencja na tym rynku powinna podlegać ochronie w poszerzonym zakresie i wykraczać poza ramy ekonomiczne
• Na potrzebę zmian w prawie konkurencji w kontekście wolności mediów i prawa do informacji wskazują też instytucje europejskie
• AKTUALIZACJA: Proponowana przez Rzecznika zmiana przepisów ustawy ochrony konkurencji nie jest zasadna. Kwestia ochrony pluralizmu mediów powinna zostać rozwiązana poprzez zmianę przepisów innych niż ustawa o ochronie konkurencji - odpisał prezes UOKIK Tomasz Chróstny w imieniu premiera. Powinny one regulować specyficzne zasady oceny koncentracji pod kątem zachowania pluralizmu.

– Konieczne jest podjęcie działań legislacyjnych w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony wolności środków społecznego przekazu oraz wolności wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji chronionych na mocy art. 14 i 54 Konstytucji RP – pisze RPO Marcin Wiącek do premiera Mateusza Morawieckiego. Przedstawia mu rekomendacje odnoszące się do obowiązujących przepisów prawa ochrony konkurencji w zakresie kontroli koncentracji.

Wystąpienie do Prezesa Rady Ministrów jest wynikiem analizy doświadczeń wynikających ze spraw prowadzonych przez RPO, które dotyczyły ochrony wolności środków społecznego przekazu oraz pluralizmu mediów na gruncie postępowań antymonopolowych. W głównej mierze opiera się na ustaleniach z postępowania wyjaśniającego, w sprawie koncentracji spółki PKN Orlen S.A., należącej do Skarbu Państwa i spółki Polska Press Sp. z o.o., posiadającej duże udziały na rynku lokalnych tytułów prasowych prasy drukowanej i internetowej.

Działania RPO w sprawie koncentracji Orlenu i Polska Press

W grudniu 2020 r. Rzecznik zwrócił się do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o uwzględnienie w ramach dokonywanej kontroli koncentracji kwestii możliwego istotnego naruszenia wolności prasy i pluralizmu mediów.

Prezes UOKiK uznał, że obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na kontrolę koncentracji z punktu widzenia przytoczonych wyżej wartości konstytucyjnych (wolność prasy i wolność słowa), a jedynie na ocenę pod kątem zachowania warunków konkurencji na podstawie kryteriów i parametrów o charakterze ekonomicznym. Decyzją z 5 lutego 2021 r. wyraził zgodę na przejęcie Polska Press przez PKN Orlen.

Od tej decyzji RPO odwołał się do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który 7 czerwca 2022 r. oddalił odwołanie Rzecznika (sygn. akt XVII AmA 43/21). W uzasadnieniu sąd wskazał że na gruncie prawa o ochronie konsumentów nie można brać pod uwagę kryteriów pozaekonomicznych i – chociaż pluralizm mediów jest wartością konstytucyjną - sąd nie ma możliwości jej uwzględnienia przy ocenie prawidłowości decyzji Prezesa UOKiK i samej koncentracji.

Z prośbą o kontynuowanie działań na rzecz ochrony wolności mediów w Polsce w tej sprawie wystąpili do Rzecznika przedstawiciele licznych stowarzyszeń dziennikarzy oraz organizacji pozarządowych.

Poza tym do RPO w ostatnich latach wpłynęło wiele wniosków, również od dziennikarzy, zwracających uwagę na podobne problemy, w tym negatywny wpływ koncentracji medialnych na swobodę pracy redakcji i trudności w prowadzeniu konkurencyjnej działalności gospodarczej.

Ponadto organizacje międzynarodowe i instytucje akademickie sygnalizują, że poziom ochrony tych wolności oraz poziom niezależności mediów w Polsce stale spada i jest na rekordowo niskim poziomie. Jedną z przyczyn tak niskiej oceny jest brak szczególnych przepisów ochrony konkurencji w obszarze mediów.

Brak odpowiedniej ochrony wolności mediów na gruncie przepisów o kontroli koncentracji

Istotnym problemem wynikającym z kształtu obowiązujących przepisów prawa ochrony konkurencji jest brak możliwości uwzględnienia kwestii pluralizmu środków społecznego przekazu przy kontroli koncentracji na rynku mediów.

Organy władzy publicznej - w tym Prezes UOKiK - działają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Ustawodawca, poza ustaleniem, że w wyniku koncentracji, poprzez powstanie lub umocnienie pozycji dominującej, konkurencja na rynku nie zostanie istotnie ograniczona, nie wymienił innych przesłanek zgody na realizację zgłoszonej koncentracji.

Ustawa nie zawiera zatem podstawy prawnej do oceny zgłoszonej koncentracji pod kątem spełnienia przesłanki ograniczenia wolności prasy i innych środków społecznego przekazu oraz badania, czy w wyniku koncentracji nie dojdzie do jej ograniczenia. Nie określa również szczegółowych kryteriów ani instrumentów pozwalających Prezesowi UOKiK na zbadanie wpływu koncentracji na pluralizm środków społecznego przekazu.

Rzecznik zwraca uwagę, że brak ustawowej podstawy prawnej do uwzględnienia kwestii ochrony wolności i pluralizmu mediów - jednego z podstawowych warunków funkcjonowania demokratycznego porządku społecznego i głównych zasad ustroju RP wskazanej w art. 14 Konstytucji - należy uznać za istotną lukę w porządku prawnym. Usunięcie tej luki nie jest przy tym możliwe w drodze bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sąd czy Prezesa UOKiK.

Uznanie, że Prezes UOKiK powinien uwzględniać inne wartości niż te, które wyraźnie wskazano w ustawie, budziłoby wątpliwości z punktu widzenia tzw. zakazu domniemywania kompetencji organów władzy publicznej. A to jedno z fundamentalnych założeń, na jakich opiera się koncepcja państwa prawnego w Polsce.

W obszarze wolności gospodarczej ten zakaz jest szczególnie silny, bo jej ograniczenie jest dopuszczalne „tylko w drodze ustawy”, co podkreśla art. 22 Konstytucji.

Niezbędna jest więc nowelizacja prawa, co potwierdza zarówno orzeczenie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawie Polska Press, jak też działania podejmowane na poziomie Unii Europejskiej.

Rynek mediów jest rynkiem szczególnym

RPO podkreśla, że brak możliwości uwzględnienia pluralizmu mediów jest źródłem szczególnego ryzyka. Koncentracja struktury własnościowej na rynku mediów może bowiem negatywnie wpływać na realizację podstawowych standardów demokratycznego państwa prawa, zwłaszcza w obecnej sytuacji, w której kwestie wolności i pluralizmu mediów nie mogą być uwzględnione w żadnym zakresie.

Konkurencja na tym rynku powinna podlegać ochronie w poszerzonym zakresie. Ze względu na szczególną rolę mediów w systemie demokratycznym konieczność zachowania pluralistycznego charakteru tego rynku jest silniejsza niż w przypadku innych branż. Jest to tym bardziej istotne, że w Polsce już od wielu lat wskazuje się, że na rynku prasy (w szczególności lokalnej) konkurencja jest bardzo ograniczona.

Znaczenie rzeczywistego zapewnienia wolności mediów podkreślał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Wskazywał m.in., że wolność środków społecznego przekazu ma charakter zasady ustrojowej. Zasadę tę należy wykładać tak, że państwo ma nie tylko chronić tę wolność przez nieingerencję, ale również podejmować pozytywne działania, gdy faktyczna wolność środków społecznego przekazu jest zagrożona.

Ochrona konkurencji powinna wykraczać poza ramy ekonomiczne

Inaczej niż wskazał to Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wydaje się, że sam wolny wybór konsumentów nie jest wystarczającym instrumentem ochrony pluralizmu na rynku mediów, który wymaga wsparcia na poziomie instytucjonalnym, strukturalnym i prawnym. Wynika to ze specyfiki przedsiębiorstw medialnych, które są, co prawda, podmiotami gospodarczymi, ale mają bezpośredni wpływ na kształtowanie opinii, urzeczywistniając prawo obywateli do wypowiedzi i informacji. Podczas gdy prawo antymonopolowe odwołuje się do pojęcia „dominującej pozycji rynkowej” danego podmiotu, to termin koncentracji własności mediów związany jest z „dominującą pozycją opiniotwórczą” firmy medialnej.

Jednym z podstawowych obowiązków państwa jest ustawowe zapewnienie odpowiednich ram korzystania z konstytucyjnych praw i wolności. Art. 2 Prawa prasowego stanowi, że obowiązkiem organów państwa jest stworzenie prasie warunków niezbędnych do wykonywania jej funkcji, w tym różnorodności. Przepis ten nie jest jednak w odpowiedni sposób realizowany na gruncie przepisów prawa ochrony konkurencji.

Istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prawo ochrony konkurencji, tradycyjnie opisywane przy użyciu pojęć ekonomicznych, powinno uwzględniać przy wykładni tych pojęć kwestie nieekonomiczne, ale silnie powiązane z funkcjonowaniem gospodarki w kontekście społecznym.

Ochrona konkurencji - w świetle systemu wartości porządku konstytucyjnego opartego o poszanowanie zasad demokracji i ochronę praw człowieka - wymaga w dzisiejszych czasach podejścia całościowego, wykraczającego poza ścisłe ramy analizy ekonomicznej.

Również w literaturze coraz częściej podnosi się konieczność powiązania regulacji prawnych rynku z badaniem ich skutków o znaczeniu społecznym, bo ekonomia jest ściśle powiązana z kwestiami społeczno-kulturowymi. A szczególnym przypadkiem z uwagi na jego ścisłe powiązanie z funkcjonowaniem demokracji jest właśnie rynek mediów.

Zalecenia międzynarodowe

Na potrzebę dokonania odpowiednich zmian prawa konkurencji w kontekście wolności mediów i prawa do informacji wskazują też instytucje europejskie.

W rezolucji z 25 września 2008 r. w sprawie koncentracji i pluralizmu mediów w UE Parlament Europejski zauważył, że prawo konkurencji musi być ściśle powiązane z prawem w zakresie mediów, aby zapewnić dostępność, konkurencję i dobrą jakość oraz uniknąć konfliktów między koncentracją własności mediów a władzami politycznymi.

Karta Praw Podstawowych wskazuje nie tylko, że „każdy ma prawo do wolności wypowiedzi. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji”, ale także że korzystanie z tego prawa powinno odbywać się „bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe”.

Komitet Ministrów Rady Europy wskazuje m. in. na konieczność zapewnienia zarówno strukturalnego pluralizmu w mediach (pluralizm zewnętrzny), jak i zróżnicowania zawartości medialnych (pluralizm wewnętrzny). Każde państwo członkowskie, w tym organy stojące na straży ochrony konkurencji, powinny dążyć do zapewnienia, że "społeczeństwo ma dostęp do różnych mediów odpowiednio zróżnicowanych w zakresie własności, zarówno prywatnych, jak i publicznych, biorąc pod uwagę charakterystykę rynku medialnego, a zwłaszcza jego specyficzne aspekty komercyjne i konkurencyjne", jak również zapewnić "konieczne zróżnicowanie informacji, opinii i programów rozpowszechnianych w mediach dostępnych społeczeństwu".

Rekomendacje Rzecznika Praw Obywatelskich

• Do polskiego porządku prawnego należy wprowadzić odpowiednie przepisy, które stanowiłyby dla organów stosujących prawo ochrony konkurencji wyraźną i niekwestionowalną podstawę prawną oraz obowiązek uwzględnienia w ramach oceny dokonywanej na potrzeby postępowania w sprawie kontroli koncentracji w sektorze mediów kryteriów związanych z koniecznością ochrony wolności i pluralizmu środków społecznego przekazu.

  Wskazówką co do szczegółowego kierunku zmian może być projekt unijnego rozporządzenia ustanawiającego wspólne ramy świadczenia usług medialnych na rynku wewnętrznym. Zawiera on zobowiązanie do wprowadzenia w prawie krajowym odpowiednich przepisów pozwalających na odrębną analizę wpływu koncentracji w sektorze mediów na pluralizm mediów oraz ustanawiających odrębną instytucjonalną ochronę poprzez stworzenie osobnego niezależnego i kompetentnego organu monitorującego.

  RPO zwraca przy tym uwagę na wydany 9 lutego 2022 r. wyrok TSUE (sprawa T-791/19, Sped-Pro p-ko Komisji Europejskiej), w którym wskazano na systemowe zagrożenie dla prawidłowej realizacji prawa ochrony konkurencji w Polsce z uwagi na wątpliwości co do poszanowania zasady niezależności zarówno po stronie UOKiK, jak i wymiaru sprawiedliwości.

• Należy też uregulować kwestę ochrony danych osobowych w sytuacjach, gdy w transakcji bierze udział podmiot zależny od Skarbu Państwa. W takich przypadkach organy władzy państwowej mogą bowiem pozyskiwać duże bazy danych o obywatelach z pominięciem prawnopublicznych i konstytucyjnych procedur ograniczania prawa do prywatności.
• Konieczna jest również zmiana sposobu definiowania rynku właściwego w przypadku koncentracji na rynku mediów. Obecne standardy wykładni tego pojęcia kładą nacisk na jak najwęższe zdefiniowanie rynku właściwego. W przypadku kontroli koncentracji na rynku mediów wykładnia ta prowadzi do nadmiernego zawężenia dokonywanej oceny, która pomija względną substytucyjność pomiędzy różnego rodzaju środkami społecznego przekazu (m.in. prasy drukowanej i internetowej).

• Potrzebne są przepisy pozwalające na uwzględnienie funkcjonalnego powiązania podmiotów uczestniczących w koncentracji ze spółkami Skarbu Państwa i - pośrednio - władzą wykonawczą. Całkowite pominięcie istnienia takich zależności może prowadzić w praktyce do ominięcia zakazu ingerencji władz publicznych w wolność prasy i przekazywania informacji.

  Nie chodzi o wprowadzenie ustawowego obowiązku traktowania spółek zależnych od Skarbu Państwa jako jednej spółki w rozumieniu prawa kontroli koncentracji, ale uwzględnienie potencjalnego skutku ograniczenia konkurencji z uwagi na ich współzależność na etapie badania ryzyka istotnego ograniczenia konkurencji.

• RPO wskazuje też na nieskuteczność polskiej regulacji zakazu tzw. gun-jumpingu, czyli podejmowania przez podmioty zamierzające dokonać koncentracji działań polegających na rzeczywistym przejęciu kontroli jednej spółki nad drugą do czasu rozstrzygnięcia sprawy.

  Istnieją wątpliwości co do tego, czy sformułowanie "wydanie decyzji" użyte w art. 97 uokik rozumieć należy jako wydanie decyzji prawomocnej. Dokonanie koncentracji, mimo wyraźnej treści tego postanowienia, stanowi naruszenie prawa i oznacza brak poszanowania powagi władzy sądowniczej. Przepisy powinny zostać sformułowane w sposób bardziej precyzyjny i wyraźny dla uniknięcia szkód dla innych uczestników obrotu gospodarczego.

W piśmie do Prezesa Rady Ministrów RPO Marcin Wiącek wskazuje na wagę zagadnienia dla prawidłowego funkcjonowania ustroju demokratycznego i poszanowania konstytucyjnych praw i wolności. Wyraża nadzieję, że przedstawione rekomendacje przełożą się na podjęcie prac nad reformą przepisów prawa ochrony konkurencji. Prosi premiera Mateusza Morawieckiego o stanowisko.

Wystąpienie przekazano do wiadomości prezesowi UOKiK Tomaszowi Chróstnemu oraz przewodniczącym sejmowych komisji Kultury i Środków Przekazu oraz Gospodarki i Rozwoju, a także senackim komisjom Gospodarki Narodowej i Innowacyjności oraz Kultury i Środków Przekazu.

Odpowiedź prezesa UOKIK Tomasza Chróstnego  

Pragnę poinformować, iż mając na względzie chęć udzielenia jak najbardziej kompleksowej odpowiedzi Panu Rzecznikowi, zwróciłem się również z prośbą o przedstawienie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej „MKiDN”) oraz Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (dalej „KRRiT”) opinii do projektu mojego stanowiska w tej sprawie.

Jak słusznie Pan wskazuje, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej „Prezes UOKiK”), w toku badania zgodności z prawem konkurencji zgłoszonej koncentracji ma zadanie zapobiegać wszelkim możliwym niepożądanym aspektom przejęć w kontekście jej wpływu na konkurencję na rynkach, a zatem wyłącznie chronić efektywną konkurencję rynkową. Przesłanka ochrony pluralizmu mediów zatem nie jest i nie może być uwzględniana w analizie transakcji dokonywanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 275 ze zm. - dalej „ustawa o ochronie konkurencji’”). Ani przepisy Konstytucji RP, ani ustaw nie ustanawiają bowiem Prezesa UOKiK organem stojącym na straży wolności prasy czy też innych środków społecznego przekazu i nie przyznają mu w tym zakresie żadnych kompetencji. Badanie zaś przesłanek wskazanych w innych ustawach lub z tych ustaw wywodzonych, stanowiłoby działanie bez podstawy prawnej i poza granicami prawa, a zatem byłoby nielegalne. Stanowisko to zostało potwierdzone w powołanym przez Pana Rzecznika wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Jednocześnie prawo Unii Europejskiej  dopuszcza możliwość wprowadzenia przez Państwa Członkowskie do krajowych systemów prawnych odpowiednich regulacji (środków krajowych), stanowiących dodatkowe w stosunku do przepisów prawa ochrony konkurencji ograniczenia koncentracji, np. z uwagi na pluralizm mediów. Pluralizm mediów jest bowiem niezbędny zarówno dla prawidłowego funkcjonowania rynku medialnego, jak również do właściwego funkcjonowania społeczeństwa demokratycznego. Podzielam zatem stanowisko Pana Rzecznika co do zasadności rozważenia wprowadzenia w stosunku do koncentracji dokonywanych na rynkach medialnych dodatkowych przepisów prawnych ustalających szczególne zasady oceny transakcji pomiędzy przedsiębiorcami działającymi na takich rynkach. Przepisy te będą mogły określać przesłanki zachowania pluralizmu środków masowego przekazu. Regulacja taka powinna określać zarówno konkretne przesłanki uprawniające do wydania zgody lub zakazu koncentracji ze względu na zachowanie pluralizmu mediów, jak i ustanawiać organ właściwy do dokonywania takiej oceny. Wskazuję jednak, że naszym zdaniem przepisy te nie powinny zostać wprowadzone do ustawy o ochronie konkurencji, lecz stanowić odrębną od niej regulację.

Wydaje się, że organem najlepiej usytuowanym do oceny koncentracji medialnych pod względem zachowania pluralizmu jest KRRiT. Organ ten bowiem ma konstytucyjne umocowanie do ochrony pluralizmu w radiofonii i telewizji. KRRiT jest także organem, który ma już doświadczenie w zakresie oceny pluralizmu na znacznej części rynku mediów. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 o radiofonii i telewizji (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1414, 2111, z 2018 r. poz. 650, 915, 1717.) KRRiT stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności dostawców usług medialnych i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji. Doświadczenie KRRiT w tym zakresie może być wykorzystane również na rynku prasy. KRRiT ma również bieżącą, specjalistyczną wiedzę na temat rynków mediów.

Należy zauważyć, że przesłanki oceny koncentracji medialnej z punktu widzenia zachowania pluralizmu mediów muszą różnić się od przesłanek branych pod uwagę przy ocenie antymonopolowej, dokonywanej na podstawie ustawy o ochronie konkurencji. Przeciwdziałanie antykonkurencyjnym koncentracjom przedsiębiorców dokonywane jest przez organy ochrony konkurencji zgodnie z wypracowaną na przestrzeni wielu lat i uwzględniającą wiedzę ekonomiczną metodologią. Teoretyczne i empiryczne badania ekonomiczne, jak również praktyka urzędów ochrony konkurencji wskazują na szereg scenariuszy, w ramach których może dojść do istotnego ograniczenia konkurencji w wyniku koncentracji. Scenariusze takie opisane są w publikowanych przez organy ochrony konkurencji dokumentach, zawierających wyjaśnienie ich podejścia do oceny koncentracji i stanowią powszechnie przyjęte ramy dla oceny zgłaszanych koncentracji z punktu widzenia ochrony konkurencji. Kryteria i mierniki wykorzystywane przez UOKiK do oceny koncentracji w kontekście ich wpływu na stan konkurencji są zatem oparte na ekonomicznych podstawach oraz obiektywne i mierzalne, a także co bardzo istotne spójne z tymi wykorzystywanymi przez inne organy antymonopolowe, w tym Komisję Europejską.

Ocena pluralizmu mediów wymaga z kolei zastosowania zupełnie innych narzędzi i kompetencji. Są one zbieżne z tymi obecnie wykorzystywanymi przez KRRiT (np. przy ocenie w ramach postępowań o udzieleniu lub cofnięciu koncesji).

Zasadna byłaby więc ocena tych dwóch aspektów koncentracji przez dwa niezależne organy, z których każdy działałby w oparciu o własne kryteria określone w odrębnych aktach prawnych. Model taki funkcjonuje z powodzeniem chociażby w zakresie oceny transakcji dokonywanych na rynkach usług finansowych. Prezes UOKiK ocenia koncentrację na rynkach finansowych wyłącznie pod kątem zachowania warunków konkurencji - tj. czy w jej wyniku dojdzie do istotnego ograniczenia konkurencji na rynkach właściwych - badając m.in. pozycję rynkową uczestników koncentracji i ich konkurentów, strukturę rynku, bariery wejścia na rynek, fazę rozwoju rynku.

Natomiast Komisja Nadzoru Finansowego, której jednym z głównych zadań jest zapewnienie stabilności i bezpieczeństwa rynku finansowego, oceniając transakcje bierze pod uwagę w szczególności kondycję finansową i rękojmię inwestora, plan działalności oraz złożone przez inwestora zobowiązania dotyczące m.in.: ładu korporacyjnego, adekwatności kapitałowej, ewentualnego wsparcia kapitałowego, polityki dywidendowej.

Rozstrzygnięcia obu tych organów nie są od siebie uzależnione ani pod względem czasowym, ani merytorycznym. W sytuacji gdy choćby jeden z ww. organów nie wyrazi zgody na transakcję, nie może ona zostać przeprowadzona. W mojej ocenie przyjęcie takiego modelu w zakresie oceny koncentracji na rynkach medialnych byłoby optymalne i uwzględniałoby wszystkie aspekty koncentracji medialnych.

W tym miejscu należy również wskazać, że obecnie na szczeblu unijnym podejmowane są działania legislacyjne mające na celu wprowadzenie zasad funkcjonowania wszelkiego rodzaju mediów w Unii Europejskiej poprzez procedowanie projektu Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne ramy dla usług medialnych na rynku wewnętrznym („europejski akt o wolności mediów”) i zmieniającego dyrektywę 2010/13/UE. Projektowane Rozporządzenie ma, między innymi, nałożyć na Państwa Członkowskie obowiązek zapewnienia w krajowych systemach prawnych przepisów materialnych i proceduralnych gwarantujących ocenę przypadków koncentracji na rynku mediów, które mogą mieć istotny wpływ na pluralizm mediów i niezależność redakcyjną. W art. 21 Projektowanego Rozporządzenia wskazano przy tym, że „Ocena, koncentracji na rynku mediów, które mogą mieć istotny wpływ na pluralizm mediów i niezależność redakcyjną jest odrębna od ocen z zakresu prawa konkurencji, w tym ocen przewidzianych w przepisach dotyczących kontroli połączeń”.

Jak wynika z projektu „Stanowiska RP w odniesieniu do dokumentu UE Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne ramy dla usług medialnych na rynku wewnętrznym („europejski akt o wolności mediów”) i zmieniającego dyrektywę 2010/13/UE (COM(2022) 457)” wejście w życie projektowanego rozporządzenia będzie skutkowało „koniecznością dokonania nowelizacji obowiązujących w Polsce aktów prawnych, w szczególności ustawy o radiofonii i telewizji. Ostateczny zakres niezbędnych zmian będzie uzależniony od ostatecznego kształtu przyjętych regulacji. W oparciu o brzmienie projektu uznać należy, że konieczne mogą być następujące zmiany obowiązujących przepisów poprzez rozszerzenie kompetencji polskiego regulatora - KRRiT również na rynek prasy. Zmiana ta byłaby zmianą gruntowną, zmieniającą cały dotychczasowy system prawny obowiązujący na rynku prasy, gdyż rynek ten obecnie nie jest regulowany w polskim porządku prawnym. Rozszerzeniu ulec by musiał katalog zadań KRRiT. Zgodnie z projektowanymi przepisami krajowe organy regulacyjne zostaną wyposażone w uprawnienia do żądania przedstawienia informacji od osób fizycznych i prawnych, do których zastosowanie mają przepisy projektowanego rozporządzenia. Krajowe organy regulacyjne będą zobowiązane do przeprowadzania postępowań mających na celu ocenę koncentracji na rynku mediów mogącej mieć istotny wpływ na pluralizm i niezależność mediów. Ocena dokonywana przez organy regulacyjne ma być przeprowadzana w sposób odrębny od oceny z zakresu prawa konkurencji, w tym ocen przewidzianych w przepisach dotyczących kontroli połączeń”.

Jak wynika z powyższego, przewidywane są zmiany przepisów prawa unijnego i krajowego mające skutkować rozszerzeniem ochrony pluralizmu środków społecznego przekazu przy kontroli koncentracji na rynku mediów. W naszej ocenie rozwiązania legislacyjne dotyczące ochrony pluralizmu mediów, w tym oceny koncentracji na rynkach medialnych, powinny być prowadzone w ramach prac nad wdrożeniem Projektowanego Rozporządzenia.

Potwierdza to także stanowisko przedstawione przez MKiDN  oraz KRRiT, o które zwróciłem się w związku ze wskazanym na wstępie pismem Pana Rzecznika. Pan Minister również dostrzega, po wejściu w życie przepisów Projektowanego Rozporządzenia, konieczność dostosowania obowiązującego w Polsce ustawodawstwa krajowego do prawa UE w zakresie ochrony pluralizmu środków społecznego przekazu przy kontroli koncentracji. Jednakże z uwagi na fakt, iż nieznany jest jeszcze ostateczny kształt przepisów tego rozporządzenia, a intensywny proces legislacyjny nad tym projektem wciąż jest w toku, w chwili obecnej nie są jeszcze prowadzone ani planowane przez resort kultury prace legislacyjne w tym zakresie.

Z kolei KRRiT jasno podkreśla, że to ten organ został konstytucyjnie wskazany do realizacji zadań związanych z zapewnieniem ładu na rynku mediów - zwłaszcza w kontekście pluralizmu mediów. I w tym obszarze wobec przyszłych zmian regulacyjnych to KRRiT jest właściwy w zakresie ustaleń i wydawania opinii w obszarze zachowania pluralizmu na rynku mediów, w tym prasy. W zakresie regulacji konkurencyjności rynkowej właściwy natomiast pozostaje Prezes UOKiK, z wyjątkiem tych procedur, które odnoszą się do procedury koncesjonowania.

Odnosząc się z kolei do sygnalizowanych przez Pana Rzecznika postulatów dotyczących zmiany obowiązujących regulacji w zakresie kontroli koncentracji realizowanej przez podległy mi Urząd uważam, że proponowana w piśmie Pana Rzecznika zmiana przepisów ustawy ochrony konkurencji nie jest zasadna. Jak wynika z wyżej wskazanych argumentów, kwestia ochrony pluralizmu mediów powinna zostać rozwiązana poprzez zmianę innych niż ustawa o ochronie konkurencji przepisów krajowych, a ocena koncentracji na rynkach medialnych pod względem zachowania pluralizmu powinna być podejmowana w sposób odrębny od ocen przewidzianych w przepisach dotyczących kontroli koncentracji. Zatem to te (odrębne od ustawy o ochronie konkurencji) przepisy powinny regulować specyficzne zasady oceny koncentracji pod kątem zachowania pluralizmu, w tym także określać i definiować wszelkie konstrukcje prawne, które mogą okazać się konieczne do prawidłowego dokonywania takiej oceny.

VII.716.26.2020