Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Dzięki zmianom prawa wprowadzonym przez tzw. "ustawę Kamilka" z 28 lipca 2023 r. ochrona dzieci ma być skuteczniejsza 
• Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje na podnoszone przez specjalistów i media możliwe problemy z prawidłowym rozumieniem i stosowaniem nowych przepisów
• Nie wiadomo np. czy dotyczą one np. kierowcy autobusu, który wozi dzieci na wycieczki, pracowników recepcji, prelegentów,  prywatnych korepetytorów, jednoosobowych gabinetów psychologicznych czy stomatologicznych
• A obowiązek ścisłej weryfikacji może odstraszać potencjalnych pracowników, współpracowników i wolontariuszy jednostek prowadzących działalność związaną m.in. z wychowaniem, edukacją lub realizacją zainteresowań przez najmłodszych
• Nowelizacja nie w pełni odpowiada konstytucyjnym zasadom poprawnej legislacji - pisze Marcin Wiącek do ministra sprawiedliwości Adama Bodnara 
• AKTUALIZACJA 19.08.2024: W oparciu o kierowane do Ministerstwa zapytania obywateli ustalono obszary wymagające interwencji legislacyjnej. W trosce o przejrzyste i jednoznaczne ustawodawstwo, tak istotne dla wszystkich obywateli: dorosłych oraz dzieci, które ustawa ma chronić, wszczęto prace legislacyjne, których celem jest usunięcie niejasności i zwiększenie funkcjonalności przepisów - odpisała Zuzanna Rudzińska-Bluszcz, podsekretarz stanu w MS

Na podstawie publikacji prasowych RPO sygnalizuje potrzebę analizy niektórych rozwiązań nowelizacji z 28 lipca 2023 r. Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz niektórych innych ustaw do ustawy z 13 maja 2016 r. o przeciwdziałaniu zagrożeniom przestępczością na tle seksualnym i ochronie małoletnich.

Nowelizacja - nazywana w mediach "ustawą Kamilka" - która weszła w życie 15 lutego 2024 r. (część obowiązywała od 29 sierpnia 2023 r.) wprowadziła zmiany, dzięki którym ochrona dzieci ma być systemowa, a przez to bardziej skuteczna. 

Jednym z jej kluczowych elementów jest obowiązkowa weryfikacja osób, które w pracy mają kontakt z dziećmi - nie tylko w Rejestrze Sprawców Przestępstw na Tle Seksualnym, ale też poprzez obowiązek przedłożenia zaświadczenia o niekaralności z Krajowego Rejestru Karnego. 

Ma ono w szczególności obejmować informacje w zakresie przestępstw przeciwko życiu i zdrowiu, wolności seksualnej i obyczajności oraz przestępstw określonych przepisami o przeciwdziałaniu narkomanii. Na osobie, z którą ma być nawiązany stosunek pracy lub ma być dopuszczona do działalności związanej z wychowaniem, edukacją, wypoczynkiem, leczeniem, świadczeniem porad psychologicznych, rozwojem duchowym, uprawianiem sportu lub realizacją innych zainteresowań przez małoletnich, lub z opieką nad nimi, ciąży obowiązek przedłożenia pracodawcy lub innemu organizatorowi informacji z KRK w zakresie przestępstw określonych w rozdziale XIX („Przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu") i rozdziale XXV („Przestępstwa przeciwko wolności seksualnej i obyczajności") Kodeksu karnego, w art. 189a (Handel ludźmi) i art. 207 Kk (Znęcanie się) i w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii lub za odpowiadające tym przestępstwom czyny zabronione określone w przepisach prawa obcego. Pracodawca oraz organizator są zobowiązani do uzyskania informacji, czy dane takiej osoby są zamieszczone w Rejestrze Sprawców Przestępstw na Tle Seksualnym.

Nowelizacja wprowadziła także obowiązek wdrożenia do 15 sierpnia 2024 r. standardów ochrony małoletnich, w których określone zostaną: zasady zapewniające bezpieczne relacje między małoletnim a personelem placówki lub organizatora, a w szczególności zachowania niedozwolone wobec małoletnich; zasady i procedura podejmowania interwencji w sytuacji podejrzenia krzywdzenia lub posiadania informacji o krzywdzeniu małoletniego; procedury i osoby odpowiedzialne za składanie zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa na szkodę małoletniego, zawiadamianie sądu opiekuńczego oraz w przypadku instytucji, które mają takie uprawnienia, osoby odpowiedzialne za wszczynanie procedury "Niebieskie Karty"; zasady przeglądu i aktualizacji standardów; zakres kompetencji osoby odpowiedzialnej za przygotowanie personelu placówki lub organizatora do stosowania standardów, zasady przygotowania tego personelu do ich stosowania oraz sposób dokumentowania tej czynności; zasady i sposób udostępniania rodzicom albo opiekunom prawnym lub faktycznym oraz małoletnim standardów do zaznajomienia się z nimi i ich stosowania; osoby odpowiedzialne za przyjmowanie zgłoszeń o zdarzeniach zagrażających małoletniemu i udzielenie mu wsparcia; sposób dokumentowania i zasady przechowywania ujawnionych lub zgłoszonych incydentów lub zdarzeń zagrażających dobru małoletniego.

Obowiązek wprowadzenia standardów ma każdy organ zarządzający jednostką systemu oświaty, o której mowa w art. 2 pkt 1-8 Prawa oświatowego, oraz inną placówką oświatową, opiekuńczą, wychowawczą, resocjalizacyjną, religijną, artystyczną, medyczną, rekreacyjną, sportową lub związaną z rozwijaniem zainteresowań, do której uczęszczają albo w której przebywają lub mogą przebywać małoletni, a także każdy organizator działalności oświatowej, opiekuńczej, wychowawczej, resocjalizacyjnej, religijnej, artystycznej, medycznej, rekreacyjnej, sportowej lub związanej z rozwijaniem zainteresowań przez małoletnich. 

W placówkach tych standardy muszą określać: wymogi dotyczące bezpiecznych relacji między małoletnimi, a w szczególności zachowania niedozwolone; zasady korzystania z urządzeń elektronicznych z dostępem do Internetu; procedury ochrony dzieci przed treściami szkodliwymi i zagrożeniami w Internecie oraz utrwalonymi w innej formie; zasady ustalania planu wsparcia małoletniego po ujawnieniu krzywdzenia.

Ponadto obowiązek wprowadzenia tych standardów mają także podmioty świadczące usługi hotelarskie oraz turystyczne, a także prowadzące inne miejsca zakwaterowania zbiorowego, w zakresie niezbędnym do zapewnienia ochrony małoletnich. W tych placówkach standardy określają w szczególności: zasady zapewniające bezpieczne relacje między personelem podmiotu a małoletnim, a w szczególności zachowania niedozwolone wobec małoletnich; zasady i procedury identyfikacji małoletniego przebywającego w obiekcie hotelarskim i jego relacji w stosunku do osoby dorosłej, z którą przebywa w tym obiekcie; zasady i procedury reagowania w przypadku uzasadnionego przypuszczenia, że dobro małoletniego na terenie obiektu hotelarskiego lub korzystającego z usług turystycznych jest zagrożone; procedury i osoby odpowiedzialne za składanie zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa na szkodę małoletniego oraz zawiadamianie sądu opiekuńczego; zakres kompetencji osoby odpowiedzialnej za przygotowanie personelu podmiotu do stosowania standardów, zasady przygotowania tego personelu do ich stosowania oraz sposób dokumentowania tej czynności.

Na tle tych regulacji pojawiają się zasadnicze problemy z ich prawidłowym rozumieniem i stosowaniem, a także obawy, że na nałożone obowiązki dotyczące ścisłej weryfikacji mogą odstraszać potencjalnych pracowników, współpracowników, wolontariuszy jednostek prowadzących działalność związaną m.in. z wychowaniem, edukacją lub realizacją innych zainteresowań przez małoletnich.

Organizacje i jednostki wyrażają wątpliwości wobec zakresu podmiotowego obowiązujących regulacji. Mają problemy z rozstrzygnięciem, czy są zobowiązane do dostosowania się do przepisów ustawy. Przykładowo: nie wie tego kierowca autobusu, który wozi dzieci na wycieczki. Dotyczy to też klubów sportowych, np. stadnin koni, organizatorów szkoleń online; urzędów organizujących warsztaty i spotkania - w tym również dla dzieci i młodzieży szkolnej; czy ustawa dotyczy wszystkich pracowników, nawet tych mających tylko pobieżny kontakt z dziećmi, np. pracujących w recepcji, czy występujących gościnnie z prelekcją, na jednorazowe zaproszenie jako gość honorowy lub specjalny; czy obowiązki wynikające z ustawy dotyczą prywatnych korepetytorów, jednoosobowych gabinetów psychologicznych, stomatologicznych.

Istotne są też głosy, że regulacje te oznaczają blokadę jakiejkolwiek możliwości nawiązania relacji z dzieckiem, a bez wchodzenia w strefę prywatną nie da się mu pomóc. Pracownicy i wolontariusze od lat pracujący z dziećmi w bliskich relacjach wyrażają obawy, że wprowadzenie standardów ograniczy swobodę pracy z dzieckiem ze względu na ryzyko powstania sytuacji dwuznacznych czy problematycznych.

Pojawiają się również sygnały, niepozostające bez znaczenia dla efektywności systemu wsparcia małoletnich, że wymóg weryfikacji w rejestrach pracowników, współpracowników, wolontariuszy przed rozpoczęciem pracy/współpracy spowoduje, że zdecydują się oni na wsparcie innych podmiotów, które nie będą wymagały poddania się procedurze weryfikacyjnej i ponoszenia kosztów zaświadczenia.

Mniejsze organizacje wskazują, że wymogi te przekraczają możliwości samodzielnego ich stworzenia, gdyż są procedurą bardzo złożoną i konieczne jest skorzystanie z płatnej pomocy.

W opinii Rzecznika, w świetle przedstawianych w przestrzeni publicznej istotnych wątpliwości, istnieją uzasadnione obawy co do prawidłowego stosowania tych rozwiązań. Także zbliżający się termin wdrożenia standardów ochrony małoletnich skłania - wobec wskazywanych wątpliwości - do pytania o stan przygotowań do realizacji tego obowiązku i możliwości efektywnego stosowania procedur ochrony.

Wątpliwości te są do pewnego stopnia wynikiem dyskusyjnej jakości legislacyjnej niektórych przepisów tzw. ustawy Kamilka i - jak się wydaje - braku odpowiedniej refleksji na etapie postępowania ustawodawczego co do skutków, jakie może spowodować wejście w życie ustawy w aktualnym brzmieniu. Dlatego też zasadne jest podjęcie działań informacyjnych, a także prac legislacyjnych zmierzających do nowelizacji tej ustawy - tak aby zawarte w niej przepisy nie budziły tak istotnych wątpliwości i nie doprowadziły do następstw niezamierzonych przez ustawodawcę.

Ustawa nakładająca obowiązki na jednostki powinna być sformułowana w taki sposób, aby jej stosowanie odpowiadało intencjom ustawodawcy. Przepisy powinny mieć takie brzmienie, aby istniała możliwość precyzyjnego zidentyfikowania zarówno adresatów regulacji, jak też treści wprowadzonych obowiązków. Wymogi te wynikają z zasady poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji RP). 

Przedstawione wątpliwości dają podstawę do wniosku, że ustawa nie w pełni odpowiada tym standardom. 

Dlatego Marcin Wiącek zwraca się do min. Adama Bodnara o stanowisko, rozważenie przeprowadzenia kampanii informacyjnej oraz podjęcie innych czynności zapewniających prawidłowość wdrażania opisanych rozwiązań.

Odpowiedź Zuzanny Rudzińskiej-Bluszcz, podsekretarz stanu w MS

Ustawa nowelizująca dokonała zmian m. in. w ustawie z dnia 13 maja 2016 r. o przeciwdziałaniu zagrożeniom przestępczością na tle seksualnym i ochronie małoletnich (Dz. U. z 2024 r. poz. 560), dalej: ustawa o ochronie małoletnich. Polegały one na zmianie brzmienia art. 21 ustawy o ochronie małoletnich oraz dodaniu do tejże ustawy nowych przepisów art. 22b i 22c, które wprowadziły do polskiego systemu prawnego obowiązkowe standardy ochrony małoletnich.

Kierując się systematyką ustawy, w pierwszej kolejności odniosę się do poruszonych w piśmie Pana Rzecznika problemów związanych ze stosowaniem art. 21 ustawy o ochronie małoletnich. Wymaga to jednak sięgnięcia do pierwotnego brzmienia przepisu.

Ustawa z dnia 13 maja 2016 r. o przeciwdziałaniu zagrożeniom przestępczością na tle seksualnym, w pierwotnym brzmieniu, weszła w życie dnia 1 października 2017 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 862). W tej dacie wszedł w życie także jej art. 21. Stanowił on wówczas, że przed nawiązaniem z osobą stosunku pracy lub przed dopuszczeniem osoby do innej działalności związanej z wychowaniem, edukacją, wypoczynkiem, leczeniem małoletnich lub z opieką nad nimi pracodawcy lub inni organizatorzy w zakresie takiej działalności byli obowiązani do uzyskania informacji, czy dane tej osoby są zamieszczone w Rejestrze z dostępem ograniczonym.

Od dnia 26 września 2019 r. sprawdzania należało dokonać także w Rejestrze osób, w stosunku do których Państwowa Komisja do spraw przeciwdziałania wykorzystaniu seksualnemu małoletnich poniżej lat 15 wydała postanowienie o wpisie w Rejestrze.

Ustawą nowelizującą rozszerzono katalog aktywności, które determinują konieczność sprawdzenia przed nawiązaniem stosunku pracy lub przed dopuszczeniem do innej działalności, czy dane osoby, z którą ma być nawiązany stosunek pracy lub która ma być dopuszczona do działalności, są zamieszczone w Rejestrze z dostępem ograniczonym lub w Rejestrze osób, w stosunku do których Państwowa Komisja do spraw przeciwdziałania wykorzystaniu seksualnemu małoletnich poniżej lat 15 wydała postanowienie o wpisie w Rejestrze.

Obecnie katalog określony w art. 21 ust. 1 ustawy wskazuje, że chodzi o takie aktywności jak wychowanie, edukacja, wypoczynek, leczenie, świadczenie porad psychologicznych, rozwój duchowy, uprawianie sportu lub realizacja innych zainteresowań przez małoletnich, lub opieka nad nimi.

Oznacza to zmianę w stosunku do pierwotnego przepisu polegającą na dodaniu do przedstawionego wyżej katalogu: świadczenia porad psychologicznych, rozwoju duchowego, uprawiania sportu lub realizacji innych zainteresowań przez małoletnich.

Na mocy nowelizacji w art. 21 ustawy o ochronie małoletnich nałożono obowiązki także na osobę, z którą ma być nawiązany stosunek pracy lub która ma być dopuszczona do działalności takiej jak wychowanie, edukacja, wypoczynek, leczenie, świadczenie porad psychologicznych, rozwój duchowy, uprawianie sportu lub realizacja innych zainteresowań przez małoletnich, lub opieka nad nimi. Osoba ta ma obowiązek przedłożenia pracodawcy lub innemu organizatorowi informacji z Krajowego Rejestru Karnego w zakresie przestępstw określonych w rozdziale XIX i XXV Kodeksu karnego, w art. 189a i art. 207 Kodeksu karnego oraz w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2023 r. poz. 172 oraz z 2022 r. poz. 2600), lub za odpowiadające tym przestępstwom czyny zabronione określone w przepisach prawa obcego.

Sprawdzenie danych z zakresu przestępstw opisanych w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie małoletnich odbywa się w tych samych sytuacjach co sprawdzenie w Rejestrze z dostępem ograniczonym lub w Rejestrze osób, w stosunku do których Państwowa Komisja do spraw przeciwdziałania wykorzystaniu seksualnemu małoletnich poniżej lat 15 wydała postanowienie o wpisie w Rejestrze. Ustawa nowelizująca nie wprowadzała tutaj żadnych zmian, pozostawiono mechanizm funkcjonujący od 1 października 2017 r.

Mając na uwadze powyższe, w opinii Ministerstwa Sprawiedliwości, ustalając czy dana osoba podlega sprawdzeniu przewidzianemu w art. 21 ustawy o ochronie małoletnich, należy to czynić na identycznych zasadach jak przed 15 lutego 2024 r. To zaś oznacza, że obowiązek sprawdzenia aktualizuje się gdy rzeczywisty zakres obowiązków osoby, z którą ma być nawiązany stosunek pracy lub która ma być dopuszczona do działalności, będzie związany co najmniej z jedną z aktywności wymienionych w art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie małoletnich.

W kontekście powyższego należy jednak podnieść, że prowadzony przez Ministerstwo Sprawiedliwości od 15 lutego 2024 r. (daty wejścia w życie znowelizowanego brzmienia przepisu) monitoring ustawy o ochronie małoletnich, doprowadził do konkluzji, że omawiany art. 21 powoduje trudności w jego stosowaniu. Poczynione przez Ministerstwo ustalenia pozwalają na wniosek, że występują one przede wszystkim w rozumieniu pojęć „dopuszczenie do działalności” oraz „opieka, edukacja, wychowanie i wypoczynek". W opinii Ministerstwa przyczyną ujawnienia tych trudności dopiero teraz była niewystarczająca świadomość co do istnienia wymienionego art. 21, a w konsekwencji pomijanie realizacji obowiązków w nim określonych. Zmiana w tym zakresie zadziała się dopiero po uchwaleniu ustawy nowelizującej, nazwanej przez społeczeństwo „ustawą Kamilka". Znalazła ona wyraz w dogłębnej analizie przepisu szerokiego kręgu podmiotów, a co za tym idzie zidentyfikowaniu problemów związanych z jego stosowaniem. Należy domniemywać, że gdyby miało to miejsce na przestrzeni sześciu lat obowiązywania art. 21, zostałyby one już wyeliminowane.

W oparciu o kierowane do Ministerstwa zapytania obywateli ustalono obszary wymagające interwencji legislacyjnej. W trosce o przejrzyste i jednoznaczne ustawodawstwo, tak istotne dla wszystkich obywateli: dorosłych oraz dzieci, które ustawa ma chronić, na moje polecenie, wszczęto prace legislacyjne, których celem jest usunięcie niejasności i zwiększenie funkcjonalności przepisów. Zakresem analiz objęte jest także rozszerzenie zwolnienia z obowiązku uiszczania opłaty za uzyskanie wypisu z Krajowego Rejestru Karnego. Należy jednak zaznaczyć, iż z uwagi na dotychczasową systematykę przepisów dotyczących opłat za wydanie informacji z Krajowego Rejestru Karnego, podmiotowe lub przedmiotowe zwolnienie musi być dokonane w ustawie. To zaś nieodłącznie związane jest z procesem legislacyjnym.

Przechodząc do kolejnego zagadnienia, poruszonego w piśmie Pana Rzecznika - standardów ochrony małoletnich, pragnę podnieść, że jest to narzędzie oczekiwane i postulowane od dawna. Tytułem przykładu wskażę, że od kilku lat zabiegała o ich wprowadzenie Fundacja Dajemy Dzieciom Siłę, uzasadniając to ich skutecznością w ochronie dzieci. Standardy, stanowią bowiem zbiór zasad mających zapewnić bezpieczne środowisko dla dziecka i ustaloną a priori procedurę interwencji na wypadek ujawnienia krzywdzenia. Co istotne, opierają się na już obowiązujących przepisach i z tego względu określane są jako „instrument porządkujący”.

Na marginesie jedynie zauważam, że weryfikacja, o której mowa w art. 21 ustawy o ochronie małoletnich, może być oczywiście elementem standardów ochrony małoletnich, natomiast nie jest z nimi tożsama. Potwierdza to chociażby fakt, że art. 21 istniał zanim wprowadzono do ustawy o ochronie małoletnich obowiązek posiadania standardów. Istotnym jest podkreślenie, że nie są one instrumentem nieznanym dotąd w Polsce. Zanim uchwalona została ustawa nowelizująca, na zasadzie dobrowolności, wprowadzały je przede wszystkim szkoły i przedszkola, niejednokrotnie wspierane przez organizacje pozarządowe. Z tego też względu istniały tutaj wzory i dobre praktyki. Promowała je chociażby wspomniana już Fundacja Dajemy Dzieciom Siłę. Niezależnie od tego, przygotowano również wytyczne do standardów.

Zgodnie z art. 22s. ustawy o ochronie małoletnich przy Ministrze Sprawiedliwości działa Zespół do Spraw Ochrony Małoletnich, do którego zadań należy przygotowywanie wytycznych do opracowania standardów i aktualizowanie tych wytycznych co 2 lata. Wytyczne takie zostały przygotowane i udostępnione na podstronie Zespołu https://www.gov.pl/web/sprawiedliwosc/zespol-do-spraw-ochrony-maloletnich.

Dodam, że Zespół do Spraw Ochrony Małoletnich przygotowuje kampanię informacyjną na temat standardów ochrony małoletnich, której celem jest pokazanie ich pozytywnego wpływu na ochronę dzieci, a tym samym odpowiedź na negatywny przekaz. Rozpocznie się ona w najbliższych dniach.

Dziękując Panu Rzecznikowi za wystąpienie, wyrażam przekonanie, że celem nas wszystkich jest zapewnienie dzieciom bezpiecznych warunków życia. Skoro zaś jednym ze środków do tego celu jest eliminacja określonego ryzyka oraz profilaktyka, to łącząc siły winniśmy działać, aby przezwyciężać pojawiające się przeszkody. Jest to tym bardziej istotne, że w mojej ocenie, Polska dopiero wkracza na drogę skutecznej walki z przemocą wobec dzieci. Zapewne będzie to wymagało dalszych zmian, w tym wzmacniających podmiotowość dziecka i poszanowanie jego praw - praw człowieka, koniecznymi nawet jeśli będzie się to wiązało z określonymi obowiązkami po stronie nas - dorosłych.

III.502.14.2024