Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Projekt zmierza de facto do odciążenia sądów, ale nie zapewnia wystarczającej ochrony praw dłużnika-konsumenta
• Może on pogłębić chaos i poczucie zagubienia konsumentów w niejasnych dla nich procedurach
• Ponadto nie przewiduje obowiązku badania przez notariusza wniosku o wydanie nakazu pod kątem klauzul abuzywnych
• A notariusz nie jest sądem i nie ma konstytucyjnego umocowania do rozstrzygania sporów cywilnych

Resort sprawiedliwości przekazał Rzecznikowi Praw Obywatelskich do zaopiniowania projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o notariacie oraz niektórych innych ustaw. Zastępca RPO Stanisław Trociuk przedstawia MS swe uwagi, wnosząc o ich wykorzystanie podczas prac legislacyjnych. - Projekt wydaje się niekompletny i wymaga uzupełnienia  - podkreśla.

Nadzór nad notariuszami

Przewidziany w projekcie system nadzoru nad notariuszem wydaje się zbyt rozbudowany i może przekładać się na jego efektywność. Wprowadzenie nadzoru sprawowanego przez wiele podmiotów może też spowodować niemożność wykonywania zadań przez poszczególne organy nadzorcze w sposób należyty. Nie przedstawiono jednocześnie aktu wykonawczego, który wskazywałby w jaki sposób podmioty te mają wykonywać swoje zadania nadzorcze.

Odpowiedzialność dyscyplinarna notariuszy

Wątpliwości konstytucyjne budzi powoływanie przez Ministra Sprawiedliwości rzecznika dyscyplinarnego notariatu-organu samorządu notarialnego. W uzasadnieniu wskazano, że obecny system nadzoru nad notariatem okazał się niewystarczający, a wobec odmiennego od innych zawodów zaufania publicznego statusu notariusza, konieczne stało się przemodelowanie systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej. 

Poza podaniem linków do kilku spraw znanych z mediów, gdzie notariusze dopuścili się uchybień, nie wskazano, co w dotychczasowym systemie nie działa. Nie przedstawiono statystyk postępowań dyscyplinarnych prowadzonych przez organy samorządu notarialnego. Nie wiadomo dlaczego - oprócz dotychczasowych rzeczników dyscyplinarnych - ma pojawić się specjalny rzecznik dyscyplinarny notariatu i jak te organy mają funkcjonować obok siebie.

Wadliwe jest także przyznanie ministrowi uprawnień nadzorczych nad rzecznikiem dyscyplinarnym, zwłaszcza co do przyjmowania albo odrzucania jego sprawozdań. Minister może odrzucić sprawozdanie z dowolnej przyczyny. 

A nowe uprawnienia przewidziane dla notariuszy nie uzasadniają rozbudowania systemu odpowiedzialności dyscyplinarnej. Uprawnienia te przewidziano bowiem tylko dla notariuszy z odpowiednim stażem w zawodzie oraz wyrażających chęć ich wykonywania. Zmiany w postępowaniu dyscyplinarnym obejmą zaś wszystkich notariuszy.

Regulacja notarialnego nakazu zapłaty

Projekt ma na celu z jednej strony odciążenie sądów od rozpoznawania spraw prostych oraz bezspornych i dzięki temu przyspieszenie postępowań sądowych, z drugiej zaś - zapewnienie obywatelom szybszego dochodzenia roszczeń, bez konieczności kierowania pozwu do sądu.  W opinii RPO projekt zmierza de facto do odciążenia sądów przy jednoczesnym braku zapewnienia wystarczającej ochrony praw dłużnika – konsumenta.

A już obecny model postępowania nakazowego z Kodeksu postępowania cywilnego nie zapewnia skutecznej ochrony praw konsumenta, wobec czego wymaga on reformy. Wydawanie wobec konsumentów notarialnych nakazów zapłaty, obok wciąż nieprzejrzystego sądowego trybu dochodzenia roszczeń w postępowaniu nakazowym, pogłębi jedynie chaos i poczucie zagubienia konsumentów w niejasnych dla nich procedurach.

Zapewnienie konsumentowi dostępu do skutecznego środka prawnego stanowi najważniejszy element konstrukcji konsumenckiego prawa do sądu. Jego istotą jest zaś nałożenie na sądy krajowe obowiązków, które można sprowadzić do zastosowania z urzędu przepisów prawa unijnego. Rozszerzona ochrona praw konsumenta, polegająca na podejmowaniu przez sąd z urzędu dodatkowej aktywności w jego interesie, uzasadniona jest bowiem w stanach faktycznych, których elementem jest istniejąca nierówność stron oraz brak rozeznania po stronie konsumenta co do przysługujących mu uprawnień. 

Tymczasem polskie sądy wciąż mają trudności z przyswojeniem aksjologii ochrony konsumenta. Powszechna wciąż praktyka orzecznicza, sprowadzająca się do przyjęcia, że badanie treści konsumenckiego stosunku podstawowego jest możliwe wyłącznie w przypadku wniesienia zarzutów/sprzeciwu wobec prawnych i finansowych uwarunkowań tej czynności procesowej, czyni skorzystanie z ochrony prawnej konsumenta, zapewnionej mu przez prawo unijne, nadmiernie utrudnionym. Nie realizuje to celu prawa konsumenckiego, jakim jest realne wyrównanie pozycji stron umowy konsumenckiej.

W noweli nie przewidziano sytuacji, w której notariusz ma obowiązek badać wniosek o wydanie nakazu pod kątem klauzul abuzywnych. Zgodnie z orzecznictwem unijnym badanie umów konsumenckich w kontroli incydentalnej, pod kątem abuzywności zapisów umów, następuje przez organ orzekający z urzędu.

Ponadto przewidziane w Kpc wymogi formalne, którymi obwarowana jest możliwość wniesienia sprzeciwu oraz zarzutów od nakazu zapłaty, nie pozwala uznać, że gwarantuje to konsumentowi wystarczającą możliwość obrony jego praw. 

Jak zauważył Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wśród odpowiednich i efektywnych środków gwarantujących konsumentom prawo do skutecznego środka prawnego musi znaleźć się możliwość wytoczenia powództwa lub wniesienia zarzutów (sprzeciwu) w racjonalnych warunkach proceduralnych. Chodzi o to, by korzystanie z przyznanych konsumentom praw nie było obwarowane warunkami, w szczególności terminem lub kosztami, które ograniczałyby korzystanie z praw gwarantowanych w dyrektywie 93/13 . 

Zdaniem TSUE istnieje zatem ryzyko, że pozwani konsumenci nie wniosą wymaganych zarzutów/sprzeciwu - czy to ze względu na przewidziany w tym celu bardzo krótki termin, czy to dlatego, że mogą być zniechęceni do podejmowania obrony ze względu na koszty generowane przez postępowanie sądowe w stosunku do kwoty kwestionowanego długu, czy też dlatego, że nie znają lub nie rozumieją zakresu swoich praw, czy wreszcie ze względu na ograniczoną treść pozwu o wydanie nakazu zapłaty wniesionego przez przedsiębiorcę. 

Projekt stanowi, że na pisemny wniosek notariusz wydaje notarialny nakaz zapłaty obejmujący roszczenia w kwocie do 75 tys. zł, jeżeli zasadność dochodzonego roszczenia nie budzi wątpliwości, w szczególności, gdy dochodzone roszczenie udowodnione jest w dołączonym do wniosku:

1. dokumencie urzędowym;
2. zaakceptowanym przez dłużnika rachunkiem;
3. wezwaniem dłużnika do zapłaty i pisemnym oświadczeniem dłużnika o uznaniu długu.

W ocenie RPO  przepis jest nieprecyzyjny, a przez użycie słowa „w szczególności” pozostawia notariuszowi zbyt duży margines oceny zasadności roszczenia objętego wnioskiem o wydanie nakazu zapłaty. Redakcja tego przepisu nie jest również spójna z uzasadnieniem projektu. Uzasadniając przyznanie notariuszom uprawnienia do wydawania nakazów zapłaty, projektodawca wskazał bowiem, że jest to przewidziane dla „niewątpliwych i bezspornych roszczeń, których zasadność będzie wykazana dokumentami załączonymi do wniosku o wydanie tego nakazu.”

Jednak literalne brzmienie przepisu wskazuje, że wyliczenie dokumentów, na podstawie których notariusz będzie mógł wydać nakaz zapłaty, jest tylko przykładowe, a zasadność roszczenia będzie mogła być wykazywana przez wnioskodawcę przy pomocy innych, nieskonkretyzowanych w tym przepisie środków dowodowych. Natomiast ocena, czy roszczenie „nie budzi wątpliwości” będzie pozostawiona dyskrecjonalnej decyzji notariusza. 

Zdaniem RPO nie jest to rozwiązanie właściwe, ponieważ notariusz nie jest sądem i nie ma konstytucyjnego umocowania do rozstrzygania sporów cywilnych, tak jak sądy mające atrybut niezawisłości. Projektodawca w uzasadnieniu wskazuje, że „rolą notariusza nie będzie rozstrzyganie sporu o charakterze cywilnym, a jedynie potwierdzenie istnienia niekwestionowanego przez dłużnika roszczenia pieniężnego i umożliwienie wierzycielowi uzyskanie tytułu egzekucyjnego, bez konieczności kierowania pozwu do sądu”. 

Jeżeli warunkiem wydania nakazu zapłaty przez notariusza rzeczywiście ma być niekwestionowanie roszczenia przez dłużnika, to owa „niesporność” roszczenia powinna zostać wykazana przez wnioskującego w sposób sprecyzowany w art. 105 a § 1. W tej sytuacji przepis ten powinien zawierać zamknięty katalog środków dowodowych, na podstawie których notariusz może wydać nakaz zapłaty. 

Warto również podkreślić, że eksponowany w uzasadnieniu projektu nowelizacji „bufor bezpieczeństwa” w postaci utraty mocy przez notarialny nakaz zapłaty w razie skutecznego wniesienia sprzeciwu przez zobowiązanego, może okazać się niewystarczający. Dotychczasowa praktyka wydawania nakazów zapłaty przez sądy - znana RPO ze skarg kierowanych przez obywateli - pokazuje, że z różnych powodów (nierzadko niezależnych) zobowiązani nie wnoszą skutecznie sprzeciwów od nakazów zapłaty, nawet jeżeli kwestionują roszczenie co do zasady lub wysokości. 

Powstaje również wątpliwość, czy możliwość wydawania nakazów zapłaty przez notariuszy nie ogranicza konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu, a tym samym nie obniża ochrony uczestników sporu. Według projektu wierzyciel będzie mógł wystąpić o nakaz zapłaty do sądu albo do notariusza. W konsekwencji nakaz zapłaty będzie funkcjonował w polskim porządku prawnym zarówno jako notarialna czynność prawna oraz jako orzeczenie sądu rozstrzygające sprawę. 

Zdaniem RPO taki stan prawny należy ocenić negatywnie. Z jednej strony bowiem nakaz zapłaty jako notarialna czynność prawna nie będzie stanowił sprawowania wymiaru sprawiedliwości, z drugiej zaś - jako orzeczenie sądu rozstrzygające sprawę w rozumieniu art. 3531 §1 k.p.c. - będzie czynnością polegającą na rozstrzyganiu sporów o prawo, a tym samym będzie czynnością sprawowania wymiaru sprawiedliwości. 

Taki stan prawny będzie powodował poważne wątpliwości interpretacyjne, a tym samym będzie stwarzał niepewność co do poziomu ochrony prawnej dłużnika – konsumenta. 

Praktyka funkcjonowania sądów pokazuje, że zdarzają się przypadki powtórnego orzekania w sprawie, która już została wcześniej rozstrzygnięta przez sąd. Jednym z przykładów takiego stanu rzeczy są powielane postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po tym samym spadkodawcy. Skutkiem jest funkcjonowanie w obrocie dwóch różnych tytułów dziedziczenia po tym samym spadkodawcy i konieczność uruchamiania przez RPO nadzwyczajnych trybów zaskarżania orzeczeń. 

Należałoby zatem rozważyć rozwiązania, które by te ryzyko eliminowały – być może wręcz rejestru nakazów zapłaty, umożliwiającego notariuszom samodzielną weryfikację, czy nie jest w toku lub nie toczyła się inna sprawa o dane roszczenie. 

Ponadto wśród przesłanek odmowy wydania notarialnego nakazu zapłaty przepis art. 105d § 1 powinien również wymieniać takie przesłanki jak wydanie przez sąd orzeczenia obejmującego to samo roszczenie, zawisłość przed sądem sporu o to samo roszczenie, jak też wydanie przez notariusza nakazu zapłaty obejmującego to samo roszczenie. 

Jako pozytywny należy zaś ocenić zapis, że to sąd nadaje klauzulę wykonalności notarialnemu nakazowi zapłaty. W poprzednim projekcie bowiem leżało to w gestii notariusza.

Projekt nie zawiera żadnych regulacji dotyczących możliwości przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu od notarialnego nakazu zapłaty. Jest to potrzebne ze względu na ochronę praw osób zobowiązanych do zapłaty. Ponadto brak jest uzasadnienia dla różnicowania uprawnień przysługujących zobowiązanym tylko dlatego, że nakaz zapłaty wobec nich wydał notariusz, a nie sąd. Narusza to konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, z uwagi na to, że zobowiązany nakazem zapłaty wydanym przez sąd może - w razie uchybienia terminu do wniesienia sprzeciwu - ubiegać się o jego przywrócenie. 

Nowelizacja wydaje się niekompletna i wymaga uzupełnienia. W szczególności brak jest w projektowanych zmianach wyraźnego wskazania, czy notarialny nakaz zapłaty, od którego nie wniesiono sprzeciwu, ma skutki prawomocnego wyroku. 

W projekcie nie określono skutków wydania notarialnego nakazu zapłaty i orzeczenia sądu dotyczącego tego samego roszczenia. Jeżeli ustawa miałaby zrównywać w skutkach notarialny nakaz zapłaty z prawomocnym wyrokiem sądu (a takie jest chyba założenie i cel autorów projektu), to należałoby dopuścić możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 403 § 2 k.p.c. To jednak wymagałoby odpowiednich zmian w tym przepisie, uwzględniających pojawienie się notarialnych nakazów zapłaty. Jeżeli zaś to nakaz notarialny wydano później, pomimo wcześniejszego rozstrzygnięcia o tym roszczeniu przez sąd, ustawa powinna przewidywać swoisty substytut wznowienia, którego skutkiem byłaby utrata mocy notarialnego nakazu zapłaty, jako wydanego w warunkach „nieważności”.

Doprecyzowania wymaga też, czy złożenie wniosku do notariusza o wydanie nakazu zapłaty przerywa bieg terminu przedawnienia roszczenia objętego takim wnioskiem. 

W celu wzmocnienia ochrony praw osób zobowiązanych do zapłaty na podstawie notarialnego nakazu zapłaty warto rozważyć wprowadzenie właściwości miejscowej notariusza do wydawania nakazów zapłaty. Biorąc pod uwagę dotkliwe dla zobowiązanych skutki niewniesienia w terminie sprzeciwu od nakazu zapłaty, zapewni to większą ochronę praw takich osób.

W projekcie nie ma też regulacji dotyczących kosztów takich nakazów zapłaty.

VII.510.48.2022