Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Objęcie osoby pozbawionej wolności stałym monitoringiem wymaga pisemnej decyzji dyrektora aresztu lub zakładu karnego, jednak w wielu jednostkach penitencjarnych decyzje te nie są wydawane
• Taka obserwacja głęboko wkracza w prawo do prywatności, które jest ściśle związane z poszanowaniem godności człowieka
• Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Wojciech Brzozowski zwraca się do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej o zobligowanie dyrektorów jednostek do wydawania pisemnych decyzji i doręczania ich kopii osobie monitorowanej
• AKTUALIZACJA 2.01.2025: Zmiana Kodeksu karnego wykonawczego z 2022 r. przesądza o braku obowiązku wydawania indywidualnych decyzji dotyczących umieszczenia w celi monitorowanej - głosi odpowiedź SW
• AKTUALIZACJA 30.04.2025: Mając na uwadze wciąż napływające do RPO wnioski osób pozbawionych wolności, których zachowanie podlegało stałej obserwacji przez zakwaterowanie ich w celi monitorowanej na podstawie generalnej decyzji o stosowaniu monitorowania w określonych miejscach i pomieszczeniach zakładu karnego, oraz dostrzegając negatywne konsekwencje takich praktyk, Rzecznik będzie uznawał skargi w powyższym przedmiocie za zasadne – pisze zastępca RPO Wojciech Brzozowski do SW.

Art. 73a Kodeksu karnego wykonawczego zezwala na monitorowanie zakładów karnych przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, w tym przez system telewizji przemysłowej, oraz na objęcie stałą obserwacją zachowania skazanego. Decyduje o tym dyrektor jednostki penitencjarnej. Należy z tego wywieść podstawę prawną wydawania przez dyrektorów decyzji o objęciu osadzonego stałą obserwacją.

Wyniki postępowań wyjaśniających w Biurze RPO w związku ze skargami osób pozbawionych wolności wskazują jednak, że w wielu jednostkach takie decyzje nie są wydawane. SW wskazywała niejednokrotnie, że przepisy nie nakładają na administrację zakładów karnych i aresztów śledczych obowiązku sporządzania decyzji w przedmiocie zakwaterowania w celi monitorowanej. Ma to wynikać z faktu, że jednostki SW są objęte w całości wewnętrznym systemem monitoringu telewizji przemysłowej, na podstawie art. 73a k.k.w.

Takiego stanowiska podzielić nie można – podkreśla Wojciech Brzozowski. Monitoring głęboko wkracza w fundamentalne prawo człowieka – prawo do prywatności, które gwarantowane jest przez Konstytucję RP (art. 47), a także m.in. Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (art. 8) i Kartę Praw Podstawowych UE (art. 7).

Prawo to jest ściśle związane z poszanowaniem godności człowieka, a zasadą w stosunkach pomiędzy władzą publiczną a jednostką powinno być jego respektowanie. Odstępstwa od tej reguły są dopuszczalne jedynie, gdy spełniają wymogi z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a więc są ustanowione w ustawie oraz konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Decyzja o zastosowaniu monitoringu wobec osadzonego powinna być zawsze wynikiem zindywidualizowanej oceny, uwzględniającej kryterium konieczności takiego środka. Stałą obserwacją należy obejmować wyłącznie tych osadzonych, wobec których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że zagrażają porządkowi i bezpieczeństwu zakładu karnego oraz własnemu bezpieczeństwu i zdrowiu. 

Pobyt w celi, w której zachowanie osadzonego jest stale kontrolowane – mimo że nie należy on do kategorii osadzonych, wobec których ustawodawca przewidział obligatoryjną potrzebę monitoringu (tzw. niebezpieczni) – stanowi dodatkową dolegliwość.

Decyzja o stałej obserwacji osadzonego podlega kontroli sądowej w trybie art. 7 k.k.w., a także kontroli sędziego penitencjarnego na podstawie art. 34 § 1 k.k.w. oraz – w myśl art. 78 § 2 k.k.w. – kontroli Dyrektora Generalnego i dyrektora okręgowego SW. Aby ta kontrola była faktycznie możliwa, decyzja powinna być sporządzona na piśmie i zawierać podstawę prawną, argumentację na rzecz zasadności monitoringu, a także określać czas jego stosowania. Jej niezbędnym elementem jest również pouczenie osadzonego o prawie, terminie i sposobie wniesienia skargi do sądu penitencjarnego. Tylko taka decyzja pozwala organowi, do którego skierowana jest skarga, w pełni skontrolować jej zgodność z prawem.

W myśl art. 7 § 3 k.k.w. decyzję ogłasza się lub doręcza skazanemu. Praktykę wydawania osadzonym kopii takich decyzji SW wypracowała wiele lat temu, co jest wyrazem podmiotowego traktowania osób pozbawionych wolności. Są jednostki, gdzie od tej praktyki nie odstąpiono (Zakład Karny w Czarnem, Areszt Śledczy w Piotrkowie Tryb.).

Osadzony, który zna konkretne powody decyzji, może odnieść się do nich w ewentualnej skardze. Doręczenie mu decyzji spełnia również ważną funkcję zapewnienia jawności obserwacji. Art. 73a § 1 k.k.w. wskazuje na fakultatywność, a nie obowiązek objęcia jednostek penitencjarnych wewnętrznym systemem urządzeń rejestrujących.

Należy udzielić osadzonym informacji, że dyrektor jednostki skorzystał z tej ustawowej możliwości, ich zachowanie podlega stałej obserwacji, a uzyskane informacje są utrwalane i przechowywane, jeśli mają istotne znaczenie dla bezpieczeństwa zakładu karnego lub bezpieczeństwa osadzonego.

ZRPO zwraca się zatem do płk. Andrzeja Pecki o podjęcie działań, które zobligują dyrektorów jednostek penitencjarnych do wydawania pisemnych decyzji o monitorowaniu osadzonego oraz doręczania jej kopii osobie monitorowanej. Zapewni to poszanowanie praw osób pozbawionych wolności i stworzy należyte mechanizmy gwarancyjne. 

Odpowiedź płk Renaty Niziołek, zastępcy DGSW

W nawiązaniu do pisma o sygn. IX.517.615.2024.NK z dnia 25 listopada 2024 r. dotyczącego kwestii monitorowania zakładów karnych przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, w tym przez system telewizji przemysłowej, uprzejmie informuję, że z uwagą zapoznałam się z przedstawioną przez Pana argumentacją.

Problematyka poruszona w nadesłanej korespondencji pozostaje przedmiotem bieżącej analizy prowadzonej w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej. Zwrócić należy bowiem uwagę, że do podstawowych zadań Służby Więziennej należy zapewnienie w zakładach karnych i aresztach śledczych porządku i bezpieczeństwa przy jednoczesnym zapewnieniu osobom skazanym na karę pozbawienia wolności lub tymczasowo aresztowanym, a także osobom, wobec których są wykonywane kary pozbawienia wolności i środki przymusu skutkujące pozbawieniem wolności, przestrzegania ich praw, a zwłaszcza humanitarnych warunków bytowych i poszanowania godności.

Pamiętać należy, że Służba Więzienna realizuje swoje zadania na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy. Oznacza to, że działania formacji realizowane są wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. W tym kontekście zasadnym jest stwierdzenie, iż w ocenie właściwych komórek organizacyjnych Centralnego Zarządu Służby Więziennej aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie przewidują procedury wydawania indywidualnych decyzji w sprawie objęcia osadzonych monitoringiem w trakcie pobytu w jednostce penitencjarnej.

Zgodnie z art. 73a § 8 Kodeksu karnego wykonawczego o stosowaniu monitorowania w określonych miejscach i pomieszczeniach decyduje dyrektor zakładu karnego, mając na celu zapewnienie porządku i bezpieczeństwa w zakładzie karnym. Decyzja ta dotyczy zatem miejsc i pomieszczeń, nie zaś poszczególnych osób. Co za tym idzie, nakładanie na kierowników jednostek podstawowych obowiązku wydawania odrębnych decyzji w stosunku do poszczególnych osób pozbawionych wolności, które przebywają w pomieszczeniach objętych na podstawie art. 73a Kodeksu monitoringiem, nie znajduje oparcia ustawowego.

Stanowisko takie znajduje swoje uzasadnienie również wśród przedstawicieli doktryny. Jak wskazuje się w komentarzu do Kodeksu karnego wykonawczego „Nie ma racji K. Postulski (KKW. Komentarz, 2017, s. 488), gdy twierdzi, że decyzja dyrektora zakładu karnego dotyczy konkretnego skazanego, a więc - jak należy mniemać - ma charakter indywidualno-konkretny, odpowiadający treści przepisu art. 7 § 3 KKW. Trzeba bowiem podkreślić, że przepis art. 73a KKW stanowi o monitorowaniu miejsc, w których przebywać mogą skazani, a więc dotyczy przede wszystkim pewnej zbiorowości, a tym samym ma charakter raczej generalny niż indywidualny. Nie jest to zatem decyzja, o której mowa w art. 7 § 1 KKW. Może natomiast być kontrolowana w trybie nadzoru penitencjarnego (art. 32 KKW)". 

Co istotne, Kodeks karny wykonawczy w brzmieniu obowiązującym uprzednio przewidywał, że w wypadkach uzasadnionych względami medycznymi albo potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa skazanego jego zachowanie może podlegać monitorowaniu. Decyzje w tej sprawie podejmował dyrektor zakładu karnego (vide art. 116 § 5a i 6 Kodeksu karnego wykonawczego). Co jednak istotne, omawiane przepisy utraciły swoją moc na mocy nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny wykonawczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1855).

Kierując się założeniem racjonalnego działania ustawodawcy wydaje się być uzasadnionym stwierdzenie, iż wprowadzana zmiana przesądza o braku obowiązku wydawania indywidualnych decyzji dotyczących umieszczenia w celi monitorowanej. Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu do projektu ustawy, „uchylenie art. 116 § 5a k.k.w., który dotyczy monitorowania zachowania skazanego, uzasadnione jest tym, że jednostki penitencjarne objęte są w całości monitoringiem na podstawie w art. 73a k.k.w. Nie jest zatem konieczne wydawanie w każdym przypadku decyzji dyrektora zakładu karnego".  

Kolejne pismo do zastępcy Dyrektora Generalnego SW płk Renaty Niziołek 

ZRPO Wojciech Brzozowski dziękuje za przesłane Rzecznikowi stanowisko w sprawie. Podkreśla jednak, że stała obserwacja zachowania osadzonego, oparta wyłącznie na generalnej decyzji o objęciu monitoringiem pomieszczeń jednostki penitencjarnej, nadal budzi istotne wątpliwości w świetle krajowych i międzynarodowych standardów ochrony praw człowieka. 

Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 27 sierpnia 2019 r. w sprawie Izmestiew przeciwko Rosji orzekł, że umieszczenie osoby w celi monitorowanej przez 24 godziny na dobę stanowi poważną ingerencję w jej prawo do prywatności i jako takie wymaga wyraźnej podstawy prawnej oraz indywidualnej decyzji, zawierającej uzasadnienie odnoszące się do celów, jakie mają być w ten sposób realizowane. Powinna ona również określać czas stosowania tego środka lub zobowiązywać do regularnego rozważania jego zasadności – wszystko po to, by zapewnić skuteczną ochronę przed arbitralnym działaniem administracji penitencjarnej. 

Wobec braku takiej ochrony Trybunał stwierdził naruszenie art. 8 EKPC. Wskazał, że problemem, poza nieprecyzyjnym przepisem krajowym, był sposób jego interpretacji przez organy, które uznawały, że zastosowanie monitoringu w celi mieszkalnej stanowi jedną z konsekwencji odbywania kary pozbawienia wolności. Stanowisko zawarte w tym wyroku powinno zostać wnikliwie przeanalizowane przez Polskę i wykorzystane jako wytyczne do skonstruowania odpowiednich krajowych procedur o charakterze gwarancyjnym.

Generalny brak obowiązku wydawania w każdym przypadku decyzji na podstawie art. 73a § 8 k.k.w. nie oznacza, że w niektórych sytuacjach taka konieczność nie zachodzi. Zrozumiałe wydaje się poprzestanie na ogólnej informacji o stosowaniu monitoringu zapewniającego możliwość obserwowania zachowania skazanego w pomieszczeniach i miejscach, w których osadzeni przebywają jedynie incydentalnie, takich jak łaźnie, pomieszczenia wyznaczone do widzeń, miejsca zatrudnienia osadzonych, ciągi komunikacyjne, place spacerowe; to samo dotyczy obserwacji terenu zakładu karnego na zewnątrz budynku. Natomiast ze względu na intensywność ingerencji w prywatność (stały charakter obserwacji, lokalizacja monitoringu) konieczne jest wydanie indywidualno-konkretnej decyzji dyrektora zakładu karnego w razie fakultatywnego stosowania monitorowania w celu obserwowania zachowania skazanego w celi mieszkalnej wraz z częścią przeznaczoną do celów sanitarno-higienicznych.

Brak uznania art. 73a § 8 k.k.w. za podstawę dla stosowania takiej praktyki prowadzi do sytuacji, w której osadzeni objęci monitoringiem w celu zapewnienia porządku i bezpieczeństwa w zakładzie karnym (w tym ich bezpieczeństwa osobistego) są w gorszym położeniu niż osadzeni stwarzający poważne zagrożenie społeczne albo poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa zakładu (art. 88c i odpowiednio art. 212b k.k.w. w przypadku tymczasowego aresztowania) oraz osadzeni szczególnie chronieni ze względu na zagrożenie życia i zdrowia (art. 88d i odpowiednio art. 212ba k.k.w. w przypadku tymczasowego aresztowania).

W przypadku art. 88c k.k.w. monitoring jest obowiązkowy z mocy ustawy, a osadzony wie dokładnie, jak długo będzie obserwowany, ponieważ czas ten odpowiada okresowi obowiązywania decyzji komisji penitencjarnej, która to decyzja musi być weryfikowana co najmniej raz na trzy miesiące (art. 76 § 1 pkt 7 k.k.w.).

Z kolei na podstawie art. 88d k.k.w., jeżeli w związku z toczącym się lub zakończonym postępowaniem karnym, w którym skazany uczestniczy lub uczestniczył w charakterze podejrzanego, oskarżonego, świadka lub pokrzywdzonego, wystąpiło poważne zagrożenie lub istnieje bezpośrednia obawa wystąpienia poważnego zagrożenia dla jego życia lub zdrowia, dyrektor zakładu karnego obejmuje skazanego szczególną ochroną. W decyzji musi wskazać termin jej obowiązywania oraz dokładny sposób realizacji, w tym ewentualny monitoring (art. 88d § 5 k.k.w.). Skazany musi być każdorazowo informowany o jej przedłużeniu lub cofnięciu (art. 88d § 6–8 k.k.w.).

Tymczasem osadzeni, których zachowanie zostaje objęte stałą obserwacją na podstawie art. 73a § 8 k.k.w., nie są zakwalifikowani ani jako stwarzający szczególnie zagrożenie, ani wymagający szczególnej ochrony, a mimo to w celu zapewnienia porządku i bezpieczeństwa zakładu karnego doświadczają dodatkowych dolegliwości. Co więcej, poprzestając na interpretacji, że bez względu na przymiot stałości i szczególną strefę prowadzenia obserwacji wystarczająca jest generalna decyzja dyrektora zakładu o stosowaniu monitoringu w określonych miejscach i pomieszczeniach, pozbawia się ich możliwości sądowej weryfikacji legalności i zasadności działań administracji penitencjarnej. Taka praktyka budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Trudno również uznać, że taki był zamiar ustawodawcy.

Skoro art. 88c § 1 k.k.w. przewiduje obligatoryjne stałe monitorowanie osób stwarzających poważne zagrożenie na podstawie ustawy, a art. 88d § 1 pkt 4 k.k.w. na analogicznych zasadach dopuszcza fakultatywne monitorowanie osób wymagających ochrony, to wobec innych osób pozbawionych wolności, które zostają objęte stałym monitoringiem w celu zapewnienia porządku i bezpieczeństwa w zakładzie karnym, a jednocześnie nie znajdują do nich zastosowania art. 88c i 88d k.k.w., dyrektor zakładu karnego powinien wydawać pisemne, indywidualne decyzje o objęciu ich zachowania stałą obserwacją oraz doręczać je tym osobom wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem o prawie wniesienia skargi w trybie art. 7 k.k.w.

Jeśli przepisy art. 73a k.k.w. nie przewidują mechanizmów kontrolnych podobnych do tych określonych w art. 88c oraz 88d k.k.w., a jednocześnie w takim samym stopniu ingerują w prawo do prywatności osób, których zachowanie jest objęte stałą obserwacją w celach mieszkalnych – należy uznać ich prawo do skorzystania z ogólnej procedury skargowej. Brak takiej możliwości sprawia, że osadzony pozostaje uzależniony od uznaniowej decyzji dyrektora zakładu karnego i bez zdolności do zainicjowania jej zewnętrznej kontroli, na co nie można się zgodzić. Dla zobrazowania skali problemu warto wskazać, że osadzony może skutecznie zaskarżyć w trybie art. 7 k.k.w. chociażby decyzję o odmowie posiadania dodatkowej bluzy w celi, natomiast pozbawiany jest analogicznego środka prawnego w sytuacji znacznie poważniejszej – gdy jego zachowanie jest monitorowane przez całą dobę. Taka asymetria w dostępnych środkach ochrony prawnej podważa wewnętrzną spójność systemu i stawia pod znakiem zapytania zgodność regulacji z konstytucyjnym standardem ochrony godności i prywatności jednostki.

ZRPO ma świadomość, jak istotną rolę monitoring odgrywa w zapewnianiu porządku i bezpieczeństwa w jednostkach penitencjarnych, a także zarządzania ryzykiem, umożliwiając szybką reakcję na zagrożenia życia i zdrowia osadzonych, jak również na zdarzenia nadzwyczajne. Niemniej jednak dostrzega również potrzebę przywrócenia większej transparentności w obejmowaniu osadzonych stałym monitoringiem w celach mieszkalnych. Cel ten można osiągnąć przez wydawanie pisemnych, indywidualnych decyzji o objęciu zachowania osadzonego stałą obserwacją. Nie ma przeszkód, by kierownicy jednostek penitencjarnych podejmowali takie decyzje w odniesieniu do zakwaterowania skazanego w celi monitorowanej na podstawie art. 73a § 8 k.k.w. Decyzje te powinny być podejmowane w sposób przemyślany, z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności i specyfiki konkretnego osadzonego, a także z poszanowaniem praw człowieka.

W związku z tym Wojciech Brzozowski zapowiada, że mając na uwadze wciąż napływające do RPO wnioski osób pozbawionych wolności, których zachowanie podlegało stałej obserwacji przez zakwaterowanie ich w celi monitorowanej na podstawie generalnej decyzji o stosowaniu monitorowania w określonych miejscach i pomieszczeniach zakładu karnego, oraz dostrzegając negatywne konsekwencje takich praktyk, Rzecznik będzie uznawał skargi w powyższym przedmiocie za zasadne.

IX.517.615.2024