Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Grupa cudzoziemców zawrócona latem 2021 r. do linii granicy Polski z Białorusią złożyła skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka 
• Do postępowania przyłączył się Rzecznik Praw Obywatelskich, podkreślając że pushbacki godzą w prawo cudzoziemców do ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową
• W opinii dla Trybunału RPO wskazuje, że doszło do naruszenia  artykułów europejskiej Konwencji Praw Człowieka zakazujących tortur i poniżającego traktowania lub karania oraz  zbiorowego wydalania cudzoziemców

25 sierpnia 2021 r. Trybunał w Strasburgu wydał zarządzenie tymczasowe w sprawie Amiri i inni przeciwko Polsce (skarga nr 42120/21). Dotyczy ono 32 cudzoziemców przebywających wówczas przy granicy polsko-białoruskiej w pobliżu miejscowości Usnarz Górny. Zobowiązywało ono polski rząd do zapewnienia tym osobom - w których imieniu pełnomocnicy wnieśli skargę do ETPC - dostępu do żywności, wody, odzieży, odpowiedniej opieki medycznej oraz, jeśli to możliwe, tymczasowego schronienia.

Z dostępnych publicznie informacji wynika, że żaden z tych środków nie został wykonany. Strona polska nie udzieliła skarżącym pomocy, utrzymując, że są oni pod jurysdykcją białoruską, w związku z czym polskie służby nie mogą podjąć działań. 

27 września 2021 r. ETPC zakomunikował rządowi tę skargę. Zarzuca ona naruszenie m.in. art. 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 4 Protokołu nr 4 do EKPC. Pierwszy przepis zakazuje tortur i poniżającego traktowania lub karania. Drugi wprowadza zakaz zbiorowego wydalania cudzoziemców. 

ETPC ponownie orzekł też o zastosowaniu środka tymczasowego, wydłużając jego  obowiązywanie bezterminowo. Zobowiązał również Polskę do niezawracania skarżących na Białoruś - jeśli są na terytorium RP. 

Opinia Rzecznika

Od 13 marca 2020 r. obowiązywało rozporządzenie MSWiA ws.  czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych. 21 sierpnia 2021 r. wprowadzono do niego § 3 ust. 2a i 2b. Dopuszcza on zawracanie do linii granicy państwowej osób, które nie należą do żadnej z kategorii podmiotów uprawnionych na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia do przekroczenia polskiej granicy, a znalazły się w przejściu granicznym, gdzie ruch graniczny został zawieszony lub ograniczony, lub poza zasięgiem terytorialnym przejścia granicznego. 

W ocenie RPO już sam katalog osób uprawnionych do przekroczenia granicy, zdefiniowany w § 3 ust. 2 rozporządzenia, jest zbyt wąski. Pomija np. osoby sygnalizujące zamiar ubiegania się w Polsce o udzielenie im ochrony międzynarodowej.

Rozporządzenie wydano na podstawie art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy z 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej. Zgodnie z nim  minister może w drodze rozporządzenia zarządzić czasowe zawieszenie lub ograniczenie ruchu na określonych przejściach granicznych, uwzględniając konieczność zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa publicznego albo ochronę przed zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi. 

W ocenie Rzecznika zakres przedmiotowy tego upoważnienia obejmuje więc wyłącznie kwestie dotyczące zarządzania ruchem na określonych przejściach granicznych, czyli np. czasowego zamknięcia przejść, zmniejszenia ich dobowej przepustowości, ograniczenia rodzajów dopuszczalnego ruchu, itp. Delegacja ustawowa nie stwarza natomiast podstawy do wprowadzenia jakiejkolwiek procedury związanej z zawracaniem cudzoziemców do linii granicy oraz zobowiązywaniem ich do powrotu na terytorium kraju, z którego weszli lub wjechali do Polski. 

Delegacja ustawowa wyraźnie ogranicza kompetencje ministra do czasowego zarządzania ruchem wyłącznie na przejściach lub w ich zasięgu terytorialnym, a nie poza nimi. Tymczasem wprowadzona w rozporządzeniu czynność zawracania do linii granicy takiego ograniczenia nie uwzględnia. Procedura zawracania – przynajmniej w zakresie granicy z Republiką Białorusi – była i jest stosowana przez Straż Graniczną w zasadzie wyłącznie w przypadkach zatrzymywania cudzoziemców poza zasięgiem terytorialnym przejść granicznych.

W przypadku stosowania rozporządzenia cudzoziemiec nie staje się stroną jakiegokolwiek postępowania, w którym komendant właściwej jednostki SG byłby zobowiązany do poczynienia choćby podstawowych ustaleń co do sytuacji prawnej i faktycznej cudzoziemca, w tym np. w zakresie ryzyka naruszenia jego praw i wolności w przypadku zawrócenia na terytorium kraju, z którego przybył. 

Brak statusu strony postępowania pozbawia cudzoziemca uprawnień, w tym prawa do wypowiedzenia się co do swojej sytuacji, przedstawienia żądań, a także podważenia zasadności czy legalności podejmowanych wobec niego czynności. SG nie pozyskuje od cudzoziemca żadnych informacji, w tym nawet jego danych osobowych, nie ustala kraju jego pochodzenia, nie wyjaśnia przyczyn opuszczenia tego kraju, nie odnotowuje ewentualnych deklaracji cudzoziemca co do zamiaru ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową, nie sprawdza stanu jego zdrowia. W procedurze zawracania nie uczestniczy tłumacz, co dodatkowo utrudnia, jeśli nie uniemożliwia, cudzoziemcowi składanie jakichkolwiek wyjaśnień lub przekazywanie informacji funkcjonariuszom SG.  

Obowiązki funkcjonariuszy SG w przypadku ujęcia cudzoziemca, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej nie jest legalny, określone są w ustawie  o cudzoziemcach. Art. 302 ust. 1 pkt 1 i 10 u.o.c. do 14 października 2021 r. stanowił, że cudzoziemcowi, który przebywa lub przebywał w RP bez ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego go do wjazdu na to terytorium i pobytu na nim, jeżeli wiza lub inny dokument są lub były wymagane, a także cudzoziemcowi, przekroczył lub usiłował przekroczyć granicę wbrew przepisom prawa, wydaje się decyzję administracyjną o zobowiązaniu do powrotu do kraju pochodzenia. 

Przepisy ustawy mają pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami rozporządzenia. Na podstawie ustawy o cudzoziemcach funkcjonariusze SG powinni byli po ujawnieniu nieuprawnionego przekroczenia granicy każdorazowo wszczynać postępowanie administracyjne w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu do kraju jego pochodzenia. 

Po wszczęciu cudzoziemiec zyskiwałby status strony postępowania administracyjnego, z prawem do czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zgromadzonego w jego sprawie materiału, a przede wszystkim dysponowałby prawem wniesienia do organu wyższego stopnia odwołania do decyzji zobowiązującej go do powrotu. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym SG byłaby także zobowiązana do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w przypadku, gdyby z powrotem cudzoziemca do kraju pochodzenia wiązało się prawdopodobieństwo naruszenia jego praw lub wolności (w tym np. prawa do życia), byłaby zobligowana do udzielenia cudzoziemcowi zgody na pobyt w Polsce z przyczyn humanitarnych.

Do Rzecznika docierają liczne skargi  opisujące sytuacje, w których cudzoziemcy byli zawracani do linii granicy i zmuszani do jej przekroczenia w miejscu do tego nieprzeznaczonym niezależnie od stanu ich zdrowia, niepełnosprawności czy wieku. Rzecznikowi znane są przypadki, w których zawracano rodziny z kilkumiesięcznymi dziećmi. Przedstawiciele Rzecznika osobiście interweniowali w miejscu ujęcia przez SG kilkunastoosobowej rodziny z czteromiesięcznym dzieckiem, wcześniej osiem razy zawracanej na Białoruś.

Rzecznik jest świadomy, że do zawróceń dochodziło także w trudnych warunkach, nocami, w okresie zimowym, przy niskich temperaturach. Procedura zawróceń była i jest stosowana mimo wiedzy, że funkcjonariusze białoruscy nie pozwalali cudzoziemcom na oddalenie się od linii granicy w głąb kraju, gdzie mogliby szukać bezpiecznego powrotu do kraju pochodzenia oraz zmuszali ich do kolejnych prób przekroczenia granicy, niejednokrotnie stosując przemoc czy  groźby pozbawienia życia. Na stosowanie zawróceń nie wpłynęła agresja Rosji na Ukrainę i zaangażowanie Białorusi po stronie agresora.

W ocenie Rzecznika stosowanie zawracania do linii granicy godzi w prawo cudzoziemców do ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową. 

Z wiedzy i doświadczenia RPO wynika, że naruszenia stwierdzone przez ETPC w wyrokach z 23 lipca 2020 roku w sprawie M.K. i inni przeciwko Polsce (skargi nr 40503/17, 42902/17 i 43643/17) oraz z 8 lipca 2021 r. w sprawie D.A. i inni przeciwko Polsce (skarga nr 51246/17), nie zostały wyeliminowane. 

Naruszenia EKPC

Wszystko to prowadzi do wniosku, że zastosowanie procedury zawróceń powinno być uznane za naruszenie  art. 3 EKPC oraz art. 4 Protokołu nr 4 do EKPC, a także art. 13 EKPC w związku z art. 4 Protokołu nr 4 do EKPC. 

Uregulowana w rozporządzeniu MSWIA procedura zawracania do linii granicy spełnia każdą z przesłanek wymienionych przez Trybunał w wyroku Wielkiej Izby z 1 września 2015 r. w sprawie Khlaifia i Inni przeciwko Włochom (skarga nr 16483/12), pozwalających uznać wydalenie cudzoziemca za zakazane w art. 4 Protokołu nr 4 do EKPC wydalenie zbiorowe.

Skutkiem nieuzasadnionego odstąpienia od wszczynania postępowań administracyjnych jest faktyczne pozbawienie cudzoziemców  prawa do skutecznego środka odwoławczego.  Instytucja zawrócenia do linii granicy nie przewiduje żadnej procedury odwoławczej, w trakcie której cudzoziemcy mieliby szansę przedstawić swoje argumenty przeciwko wydaleniu ich z Polski. W ocenie Rzecznika prowadzi to zatem do naruszenia przepisu art. 13 EKPC w zw. z art. 4 Protokołu nr 4.

Zmuszając cudzoziemców do przekroczenia granicy w kierunku białoruskim, SG nie ustala, czy ktokolwiek dysponuje tytułem uprawniającym do pobytu na terytorium Białorusi. Stosuje tę procedurę  mimo świadomości, że służby białoruskie, często stosując przemoc, zmuszą cudzoziemców do powrotu na polską.

Zwracanie cudzoziemców nie tylko nie służy rozwiązaniu problemu nieuregulowanych migracji, ale wręcz problem ten potęguje. Stosując procedurę zawróceń, SG zmusza cudzoziemców do nielegalnego przekraczania granicy, w miejscach do tego nieprzeznaczonych.

A informacje o nieludzkim traktowaniu cudzoziemców przez funkcjonariuszy białoruskich są powszechnie znane. Nie może znaleźć więc uzasadnienia argumentacja, by Białoruś była dla tych cudzoziemców bezpiecznym państwem trzecim. Ich życie i zdrowie były tam zagrożone, zaś traktowanie ich przez funkcjonariuszy białoruskich służb – w tym przemoc, szczucie psami, odbieranie telefonów oraz pieniędzy, zmuszanie do prób przekraczania granicy wbrew przepisom prawa, uniemożliwianie powrotu do krajów pochodzenia – niewątpliwie nosiły znamiona poniżającego lub nieludzkiego traktowania. Działania SG polegające na zawracaniu cudzoziemców na Białoruś mogły zatem spowodować naruszenie art. 3 EKPC.

XI.543.76.2022