Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Nieobowiązujące już regulacje w sprawie ulgi meldunkowej są niezgodne z Konstytucją
• RRPO przystąpił do postępowania w Trybunale Konstytucyjnym, zainicjowanego skargą konstytucyjną jednej z ofiar ulgi meldunkowej
• Złożenie przez RPO wniosku abstrakcyjnego w tej sprawie nie było możliwe, gdyż sprawa dotyczy przepisów już nieobowiązujących
• Po wielu latach sporów, kwestia konstytucyjności przepisów o uldze meldunkowej ma wreszcie szanse na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego

Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skargi konstytucyjnej dotyczącej instytucji ulgi meldunkowej (sygn. akt SK 64/20).

Problem ofiar ulgi meldunkowej dotyczy osób, które nabyły nieruchomość w latach 2007-2008, a następnie sprzedały ją przed upływem 5 lat od daty nabycia. Osoby te, pomimo spełnienia warunku zameldowania w zbywanym lokalu przez okres co najmniej 12 miesięcy, nie dopełniły warunku formalnego w postaci złożenia specjalnego oświadczenia w tym zakresie. W stosunku do takich osób organy kwestionowały prawo do zwolnienia i domagały się uiszczenia zaległego podatku z odsetkami. Wobec ofiar ulgi meldunkowej stawiane były także zarzuty w postępowaniach karnych skarbowych.

Od lat wadliwie skonstruowane przepisy o uldze meldunkowej stanowiły źródło licznych sporów sądowych podatników z organami. Aktualnie wiele postępowań zostało już zakończonych z różnym rezultatem dla podatników (niejednokrotnie uzależnionym od okresu orzekania przez sąd administracyjny). 

Zdaniem Rzecznika obecnie stwierdzenie niekonstytucyjności regulacji dotyczącej ulgi meldunkowej stanowi jedyny skuteczny środek przywrócenia ochrony praw podatników, w szczególności tej grupy obywateli, wobec których postępowania zostały zakończone niekorzystnie.

Argumenty RPO za niekonstytucyjnością ulgi meldunkowej

W stanowisku procesowym dla TK Rzecznik wskazał, że zaskarżona regulacja naruszała konstytucyjną zasadę szczególnej określoności prawa daninowego, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Przepisy o spornym oświadczeniu były sformułowane bardzo nieprecyzyjnie. Nie określały, w jaki sposób ma być wyrażone oświadczenie, że podatnik spełnia warunki do zwolnienia. Nie funkcjonował też żaden druk czy wzór oświadczenia, który byłby ogólnie dostępny dla podatników.

Poza tym obywatele nie mogli w sposób oczywisty przewidzieć swojej sytuacji prawno-podatkowej z uwagi na mało czytelne i ukryte w przepisach przejściowych regulacje, które odsyłały do nieobowiązujących już unormowań, a także ze względu na wielokrotne nowelizacje przepisów o opodatkowaniu zbycia nieruchomości. Ofiarami tego stanu stali się zwykli obywatele (podejmujący czynności w obrocie nieprofesjonalnym), którzy wpadli w zastawioną przez ustawodawcę pułapkę ulgi meldunkowej.

Ponadto zdaniem Rzecznika doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Cel zwolnienia, jakim była ulga meldunkowa, mógł bowiem zostać zrealizowany już po spełnieniu pierwszego warunku, jakim było rzeczywiste zameldowanie obywatela na pobyt stały przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy. Rzecznik podkreślał, że ustawodawca nie powinien tworzyć prawa zobowiązującego podatnika do poinformowania organu o faktach, które fiskus może zweryfikować we własnym zakresie.

Sprawdzenie okresu zameldowania przez organ było możliwe chociażby na podstawie danych z rejestru PESEL. Także okoliczności przebiegu procesu legislacyjnego spornych przepisów potwierdzają, że celem ulgi meldunkowej miała być pomoc obywatelom w zaspokojeniu ich potrzeb mieszkaniowych. Tym samym, przepisy o spornym oświadczeniu należało uznać za zbędne i w konsekwencji za niespełniające tzw. konstytucyjnego testu proporcjonalności.

W konsekwencji opodatkowanie ofiar ulgi meldunkowej wyłącznie z uwagi na brak spełnienia warunku formalnego w postaci konieczności złożenia oświadczenia, w sytuacji gdy osoby te rzeczywiście były zameldowane przez wymagany przepisami okres 12 miesięcy, stanowi nieuzasadniony rygor i narusza dopuszczalne granice ograniczenia prawa własności.

Dotychczasowe działania RPO na rzecz ofiar ulgi meldunkowej

Przez ostatnie lata problematyka ulgi meldunkowej była przedmiotem licznych interwencji Rzecznika.

Rzecznik dwukrotnie (w 2017 r. i 2018 r.) zwracał się do Ministra Finansów o weryfikację bardzo restrykcyjnego stanowiska organów w sprawie wymogu złożenia oświadczenia potwierdzającego okoliczność zameldowania w lokalu.

W związku z tym, że Minister Finansów początkowo nie zgodził się z przedstawioną argumentacją, Rzecznik podejmował wiele interwencji procesowych w sprawach indywidualnych, mających na celu doprowadzenie  do ukształtowania się korzystnej dla podatników linii orzeczniczej.

Plan Rzecznika został zrealizowany. Zarówno w odniesieniu do spraw tzw. wymiarowych, jak i umorzeniowych, sądy zweryfikowały dotychczasowe stanowisko.

W postępowaniach wymiarowych sądy zaczęły dopuszczać możliwość złożenia wymaganego oświadczenia w sposób dorozumiany, m.in. w ramach zeznania podatkowego, na podstawie aktu notarialnego przekazywanego organom za pośrednictwem notariuszy, w toku innej korespondencji podatnika z organem, która miała miejsce przed upływem terminu do złożenia wymaganego oświadczenia. Przykładowo w sprawie podatnika, do której przystąpił Rzecznik, NSA uznał, że doszło do skutecznego złożenia oświadczenia o zameldowaniu za pośrednictwem aktów notarialnych (sygn. akt II FSK 1960/17). Rzecznik wspierał obywateli także w postępowaniach umorzeniowych. 

W wyniku działań Rzecznika w judykaturze utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym niedopełnienie przez podatnika wyłącznie wymogów formalnych przy ubieganiu się o ustawową ulgę meldunkową mieści się w pojęciu interesu publicznego. Z kolei zaistnienie przesłanki interesu publicznego może stanowić podstawę do zastosowania ulgi w spłacie zobowiązania podatkowego, np. w postaci umorzenia, zarówno zaległości podatkowej, jak i odsetek – por. wyroki NSA: z dnia 2 października 2018 r. (sygn. akt II FSK 2798/16, sygn. akt II FSK 2799/16), a także ostatni wyrok z 3 marca 2020 r. (sygn. akt II FSK 2784/19) w sprawach z udziałem Rzecznika Praw Obywatelskich.

Ostatecznie Ministerstwo Finansów zweryfikowało stanowisko w sprawie ofiar ulgi meldunkowej. W piśmie do dyrektorów Izb Administracji Skarbowej minister zwrócił się z prośbą o przeanalizowanie wszystkich prowadzonych i niezakończonych postępowań podatkowych oraz wszystkich prowadzonych postępowań kamo-skarbowych w sprawie podatników podatku dochodowego od osób fizycznych, którzy zbyli nabyte w latach 2007-2008 nieruchomości oraz określone prawa majątkowe przed upływem 5 lat i nie mogli skorzystać z tzw. ulgi meldunkowej.