Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich wraca do kwestii niemożności usunięcia nieprawdziwych informacji i uzupełnienia informacji z Biuletynu Informacji Publicznej Instytutu Pamięci Narodowej
• Urząd Ochrony Danych Osobowych wskazywał, że do IPN nie odnosi się ani ustawa o ochronie danych osobowych, ani RODO - z wyjątkiem Bazy Materiału Genetycznego
• Zastępca RPO Stanisław Trociuk prosi prezesa UODO Mirosława Wróblewskiego o ponowną ocenę tego stanowiska w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego
• AKTUALIZACJA 4.03.2025: W ostatnich latach ukształtowała się linia orzecznicza, zainicjowana przez wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r. (I OSK 3325/19), zgodnie z którym art. 71 ustawy o IPN nie tylko nie wyłącza kompetencji nadzorczych Prezesa UODO nad przetwarzaniem danych osobowych przez IPN, lecz wręcz je rozszerza na dane osób zmarłych - odpisał Mirosław Wróblewski. 5 lutego 2025 r. zapadło jednak orzeczenie NSA (III OSK 6482/21), które zmienia taki sposób wykładni tego przepisu.
• AKTUALIZACJA 23.07.2025: Marcin Wiącek poinformował Prezesa UODO, że nie wystąpi do NSA o wydanie uchwały dla wyjaśnienia rozbieżności w orzecznictwie. Niemniej RPO rozważy skierowanie wystąpienia generalnego w celu wyeliminowania problemów związanych z wykładnią art. 71 ustawy o IPN. 
• AKTUALIZACJA 31.07.2026: RPO zwraca się do premiera Donalda Tuska o rozważenie zasadności podjęcia inicjatywy ustawodawczej w tej sprawie (w załączeniu)
• AKTUALIZACJA 02.09.2026: Pozycja ustrojowa IPN wskazuje na niezależność od administracji rządowej, wobec czego KPRM prosi RPO o rozważenie zmiany adresata swego wniosku. Zgodnie z dotychczasową praktyką zmiany w ustawie o IPN były co do zasady procedowane jako inicjatywy poselskie (w załączniku)
• RPO Sylwia Gregorczyk-Abram prosi marszałek Senatu Małgorzatę Kidawę-Błońską o rozważenie zasadności podjęcia przez Senat inicjatywy ustawodawczej, wychodzącej naprzeciw dostrzeżonemu problemowi (w załączniku)

W ostatnich latach Rzecznik wielokrotnie wskazywał organowi ochrony danych osobowych problem przetwarzania danych osobowych przez IPN. Chodzi głównie o niemożność usunięcia nieprawdziwych informacji i uzupełnienia informacji udostępnionych w Biuletynie Informacji Publicznej IPN. Wątpliwości Rzecznika budziła przyjęta wykładnia art. 71 ustawy o IPN, który wyłączał stosowanie w jego działalności przepisów ustawy o ochronie danych osobowych (z wyjątkiem prowadzenia Bazy Materiału Genetycznego) oraz przepisów RODO.

Taki stan budził wątpliwości co do zgodności z prawem do prywatności i do ochrony danych osobowych, gwarantowanych w art. 47 i art. 51 Konstytucji RP.

Dlatego 21 października 2020 r. RPO zwrócił uwagę prezesa UODO Jana Nowaka na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2020 r. (I OSK 3325/19).  Orzeczono w nim, że "przepis art. 71 [ustawy o IPN], traktować należy jako normatywną podstawę do stosowania regulacji rozporządzenia z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (…) względem danych, które co do zasady pozostają poza jego zakresem". Zdaniem NSA, "odmienne podejście oznaczałoby, że dane znajdujące się w rejestrach Instytutu Pamięci Narodowej pozostają poza jakąkolwiek kontrolą, co byłoby niezgodne z normą zawartą w art. 51 ust. 4 Konstytucji RP w świetle jej bezpośredniego związku z regulacją art. 47 Konstytucji".

Jak akcentował wówczas RPO, w ślad za tym orzeczeniem NSA, motyw 158 RODO wprost przewiduje możliwość jego stosowania do przetwarzania danych osobowych w celach archiwalnych. Z takim zaś przypadkiem mamy do czynienia m.in., gdy intencją skarżącego jest np. uzupełnienie lub usunięcie nieprawdziwych jego zdaniem danych w BIP IPN. Modyfikacja danych Biuletynu niewątpliwie mieści się bowiem w zakresie przetwarzania danych osobowych w celach archiwalnych, a z perspektywy przywołanych wcześniej regulacji konstytucyjnych – objęta jest regulacją RODO.

NSA przesądził także, że UODO "odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego nie może argumentować swojego działania brakiem właściwości, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli bowiem organ, który otrzymał wniosek uzna się za niewłaściwy, wówczas zastosowanie znajduje art. 65 lub 66 k.p.a. W konsekwencji, po zbadaniu treści podania i stwierdzeniu braku właściwości organ winien albo przekazać sprawę organowi właściwemu (art. 65 § 1 k.p.a.), albo, jeżeli takowego nie jest w stanie ustalić lub gdy właściwy jest sąd powszechny - zwrócić podanie wnoszącemu (art. 66 § 3 k.p.a.)". Dlatego w ocenie sądu "nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania ze względu na brak regulacji normujących zmianę danych zawartych w katalogach IPN, skoro tego rodzaju normą był właśnie powołany wyżej przepis Konstytucji RP, jak również przepisy RODO, których zastosowanie IPN winien był rozważyć".

UODO odpowiedział, że w działalności IPN przepisy RODO nie mają zastosowania z wyjątkiem Bazy Materiału Genetycznego. Co do drugiej kwestii podano, że wobec formalnie poprawnych skarg na działalność IPN prowadzone są postępowania administracyjne - w innych przypadkach odmawia się ich wszczynania.

13 września 2023 r. RPO wystąpił do prezesa Jana Nowaka o informacje nt. postępowań prowadzonych w związku z wydanymi przez NSA wyrokami z 15 czerwca 2021 r. (III OSK 2600/21) i z 25 sierpnia 2020 r.

2 października 2023 r. UODO ponownie podkreślił, że Urząd stosuje się do przepisów ustawy o IPN, które wyłączają większość obszarów działalności IPN spod  RODO, z wyjątkiem Bazy Materiału Genetycznego. W razie uchylenia postanowień o odmowie wszczęcia postępowania przez sądy administracyjne prowadzone są działania zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia spraw. Od maja 2018 r. rozpatrzono 18 skarg na działalność IPN. W 12 przypadkach odmówiono wszczęcia postępowania, w pozostałych je prowadzono.

RPO prosi prezesa Mirosława Wróblewskiego o ponowną ocenę przedstawionego stanowiska UODO w świetle orzecznictwa NSA. Zwraca się też o przybliżenie aktualnej praktyki rozpatrywania skarg w zakresie przetwarzania danych osobowych przez IPN.

Odpowiedź Mirosława Wróblewskiego, prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych

W odpowiedzi na pismo z 29 stycznia 2025 r., znak: VII.521.6.2014.PKR, uprzejmie informuję, że regulujący kwestię stosowania przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 do przetwarzania danych osobowych przez Instytut Pamięci Narodowej – Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, powoływany dalej z zastosowaniem skrótu „IPN”, i – w konsekwencji – możliwości sprawowania nadzoru nad tym procesem przez organ właściwy w sprawie ochrony danych osobowych art. 71 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, powoływanej dalej z zastosowaniem skrótu „ustawa o IPN”, jest sformułowany w sposób na tyle ogólny, że jego wykładnia stała się przedmiotem zróżnicowanej wykładni w orzecznictwie sądowym.

W ostatnich latach ukształtowała się linia orzecznicza, zainicjowana przez powołany w piśmie Pana Rzecznika wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2020 r., wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 3325/19, zgodnie z którym art. 71 ustawy o IPN nie tylko nie wyłącza kompetencji nadzorczych Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych nad przetwarzaniem danych osobowych przez IPN, lecz wręcz je rozszerza na dane osób zmarłych.

Jednakże w ostatnim czasie zapadło orzeczenie, które zmienia taki sposób wykładni tego przepisu. Jest to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2025 r., wydany w sprawie o sygn. akt III OSK 6482/21, w którym uwzględnił skargę kasacyjną Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2021 r., wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1718/20, który uchylił postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych o odmowie wszczęcia postępowania.

Aktualnie Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych oczekuje na doręczenie pisemnego uzasadnienia powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z racji konieczności zapoznania się z nim, celem kompleksowego ustosunkowania się do wystąpienia, Prezes UODO przedłoży stanowisko w odniesieniu do zagadnień podniesionych w piśmie Pana Rzecznika.

Pismo do Mirosława Wróblewskiego, prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych

W nawiązaniu do pisma Prezesa UODO z 25 marca 2025 r. z wnioskiem o rozważenie wystąpienia przez RPO o podjęcie przez NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, Marcin Wiącek przedstawił następujące wyjaśnienia.

Analiza orzeczeń NSA dotyczących interpretacji art. 71 ustawy o IPN  wskazuje na tylko jeden wyrok z poglądem odmiennym od dotychczas prezentowanego. W dominującej linii orzeczniczej NSA przyjmuje się, że art. 71 ustawy nie wyłącza – ustanowionych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/6793 – kompetencji nadzorczych Prezesa UODO nad przetwarzaniem danych osobowych przez IPN, lecz rozszerza stosowanie przepisów RODO na dane osób zmarłych.

Stanowisko odmienne wyrażano w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, przy czym część z tych wyroków uchylono po kontroli instancyjnej. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że rozbieżność, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie może być rozumiana jako każdy przypadek wydania odmiennego orzeczenia w danej kategorii spraw. Rozbieżność w orzecznictwie, jako podstawa do wydania przez NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie określonych wątpliwości prawnych, musi być realna. 

O występowaniu rzeczywistej potrzeby podjęcia uchwały abstrakcyjnej, wymuszającej ujednolicenie stanowisk sądów administracyjnych, można mówić w szczególności wówczas, gdy rozpoznawanie przez NSA środków odwoławczych od orzeczeń WSA nie doprowadziło do ujednolicenia orzecznictwa. Chodzi zatem nie tyle o różnicę poglądów prawnych, ile przede wszystkim tendencję do umacniania się składów orzekających w przyjmowanych przez nie ocenach prawnych.

W związku z tym RPO nie zdecydował się na wystąpienie do NSA ws, uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie.  Niemniej Marcin Wiącek rozważy skierowanie wystąpienia generalnego w tej sprawie celem wyeliminowania problemów związanych z wykładnią art. 71 ustawy o IPN.

Pismo do Marszałka Senatu

Rzecznik w lipcu zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o rozważenie zmian przepisów. W odpowiedzi, Prezes Rady Ministrów uznał się jednak za niewłaściwego do podjęcia inicjatywy ustawodawczej, uzasadniając ten fakt pozycją ustrojową IPN wskazującą na niezależność tego organu od administracji rządowej.

W związku z tym RPO Sylwia Gregorczyk-Abram prosi marszałek Senatu Małgorzatę Kidawę-Błońską o rozważenie zasadności podjęcia przez Senat inicjatywy ustawodawczej, wychodzącej naprzeciw dostrzeżonemu problemowi.

W piśmie zarysowuje problem i przytacza dotychczasowe działania Rzecznika wskazując, że w ocenie RPO obecnie obowiązujące przepisy ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej nie zapewniają jednoznacznych ram prawnych umożliwiających skuteczną realizację praw osób, których dane są przetwarzane. Luka ta nie może być efektywnie uzupełniona poprzez orzecznictwo sądów administracyjnych. Konieczne wydaje się ustawowe uregulowanie zasad przetwarzania danych osobowych w IPN, uwzględniające specyfikę Instytutu oraz jego szczególną rolę w dokumentowaniu historii państwa.

Wdrożenie odpowiednich zasad dotyczących przetwarzania danych osobowych w działalności IPN, pozwoli wypełnić istniejącą lukę regulacyjną i przyczyni się do poszanowania konstytucyjnych praw obywateli.

VII.521.6.2014