Uprzejmie informujemy, że w związku z pracami technicznymi, w niedzielę 23 lutego od godziny 14:45 do godziny 18:00 nie będzie dostępny serwis Biuletyn Informacji Publicznej Rzecznika Praw Obywatelskich. Przepraszamy za utrudnienia.
Rzecznik Praw Obywatelskich przekazał Ministrowi Cyfryzacji opinię do projektu nowelizacji ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną przewidującego wydawanie nakazów blokowania nielegalnych treści w Internecie.
Proponowane rozwiązania budzą wątpliwości RPO w kontekście poszanowania podstawowych praw i wolności jednostki, w tym wolności słowa.
Rozwój społeczeństwa informacyjnego, oprócz zalet, może mieć także niepożądane i szkodliwe skutki, m.in. w postaci szerzenia mowy nienawiści, pochwalania przestępstw, dezinformacji. Nieograniczona ekspresja w sieci może stać w sprzeczności z innymi wartościami, głównie z ochroną dóbr osobistych (wypowiedzi obraźliwe, naruszające dobre imię, mowa nienawiści) czy prawem do prywatności (ujawnianie osobistych informacji, dzielenie się wspólnymi zdjęciami bez zgody, itp.).
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2065 z 19 października 2022 r. w sprawie jednolitego rynku usług cyfrowych oraz zmiany dyrektywy 2000/31/WE (Akt o Usługach Cyfrowych) m.in. przewiduje konieczność ustanowienia po stronie platform mechanizmów "notice and action" (zgłaszania i działania).
W polskim prawie nie ma szczególnej podstawy prawnej umożliwiającej złożenie wniosku do sądu lub organu administracyjnego o nakaz podjęcia działań przeciw nielegalnym treściom w Internecie. Nie oznacza to jednak braku innych, używanych już mechanizmów, jak powództwo o ochronę dóbr osobistych.
W ocenie projektodawcy dodanie do obecnej ustawy z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną nowego rozdziału 2a ma umożliwić stosowanie art. 9 i 10 Aktu o Usługach Cyfrowych. Chodzi o uregulowanie m.in. kwestii „dostosowania wymogów względem nakazów podjęcia działań przeciwko nielegalnym treściom oraz nakazów udzielenia informacji, które są wydawane przez organy administracyjne bądź sądy”.
Celem Aktu jest stworzenie bezpieczniejszego środowiska internetowego dla konsumentów i przedsiębiorstw w UE oraz wprowadzenie przepisów, których zadaniem jest m.in. skuteczniejsza ochrona odbiorców usługi i ich praw podstawowych oraz zwalczanie nielegalnych treści, usług lub produktów, w tym poprzez obowiązek wdrożenia przez dostawców mechanizmu "notice and action".
Akt nie sprzeciwia się modelowi, w którym treści uznawane za nielegalne mogą zostać usunięte z przestrzeni wirtualnej na podstawie decyzji administracyjnej, tak długo jak rozwiązania takie będą oceniane jako proporcjonalne i adekwatne dla zamierzonego celu. Akt ten zakłada bezpośrednią administracyjną kontrolę platform, przyznając państwom członkowskim margines swobody, który umożliwia dostosowanie regulacji do wewnętrznej aksjologii konstytucyjnej oraz zróżnicowanej tradycji dookreślania praw podstawowych.
Ostateczna odpowiedzialność za egzekwowanie prawa UE, rozstrzyganie o zgodności treści internetowych z prawem oraz nakazywanie dostawcom usług pośrednich zablokowania treści niezgodnych z prawem spoczywa zatem na sądach krajowych i właściwych organach, co słusznie akcentuje projektodawca.
Dostrzegając tą elastyczność dla ustawodawców krajowych, RPO wskazuje na konieczność zapewnienia zgodności procedury kontroli treści uznawanych za nielegalne z aksjologią Konstytucji RP. Z tej perspektywy przestrzeń elastyczności, którą pozostawiono dla ustawodawcy krajowego podzielić można na trzy płaszczyzny problemowe, w które wpisują się projektowane regulacje: proceduralną; materialną i administracyjną.
Nieprawidłowe ukształtowanie projektowanych rozwiązań na jednej z tych płaszczyzn może doprowadzić do naruszenia zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a w konsekwencji negatywnie rzutować na skuteczną ochronę podstawowych praw i wolności użytkowników w przestrzeni cyfrowej, z uszczerbkiem dla zobowiązań RP wynikających m.in. z art. 4 ust. 3 zdanie drugie Traktatu o Unii Europejskiej, jak również zobowiązań płynących z art. 10 ust. 1 Europejskiej konwencji praw człowieka czy z art. 41 i 47 Karty Praw Podstawowych UE, jak również Konstytucji RP, zwłaszcza art. 54 ust. 1 i art. 32 ust. 2. Nieodzownym elementem zasady ochrony zaufania są zaś reguły przyzwoitej legislacji.
Dlatego RPO wskazuje przepisy budzące wątpliwości z perspektywy zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, także w kontekście reguł przyzwoitej legislacji.
Projekt przewiduje procedurę wydawania nakazów blokowania dostępu do nielegalnych treści w formie decyzji administracyjnej, wydawanej przez Prezesa UKE. Treści podzielono na trzy sekcje ze względu na przyczynę blokady. Procedura blokowania w postępowaniu Prezesa UKE będzie dotyczyła tzw. „nielegalnych treści”:
Wniosek do Prezesa UKE w sprawach z pkt. 1 będzie mógł złożyć ten, czyje dobro osobiste zostaje zagrożone, a z pkt. 2 - prokurator, Policja, usługobiorca lub zaufany podmiot sygnalizujący. Co do pkt. 3 uprawniony będzie ten, czyje prawo własności intelektualnej zostaje naruszone, Policja oraz zaufany podmiot sygnalizujący.
Postępowanie dowodowe Prezesa UKE ma być ograniczone do dowodów przekazanych przez wnioskodawcę i przedstawionych przez dostawcę usług pośrednich, zwłaszcza materiałów zgromadzonych w ramach mechanizmu „zgłaszania i działania” oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych Prezesa UKE. Projekt w tym zakresie nawiązuje do postępowania dowodowego w administracyjnym postępowaniu uproszczonym. Prezes UKE może przeprowadzić dowód z zeznań świadków, przesłuchania stron, opinii biegłych oraz oględzin tylko w sprawach szczególnie skomplikowanych.
Projektodawca uznał, że należy odstąpić od części zasad ogólnych postępowania administracyjnego z k.p.a. Dlatego w postępowaniu Prezesa UKE ma się stosować k.p.a. z wyłączeniem: zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, pojęcia strony postępowania administracyjnego udziału organizacji społecznej, postępowania dowodowego, udziału strony w postępowaniu dowodowym, rozprawy, ugody.
W ocenie RPO na tej płaszczyźnie projektowane przepisy nie spełniają dwóch pierwszych aspektów zasady ochrony zaufania. Nie zapewniają bowiem jednostce czynnego udziału w postępowaniu, prawa do bycia wysłuchanym, pełnej realizacji zasady prawdy obiektywnej, jak również prawa do skutecznego środka odwoławczego.
Po pierwsze, wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP budzi koncepcja wprowadzenia możliwości wydawania przez organ administracji publicznej - Prezesa UKE decyzji administracyjnych w zakresie, w jakim będą dotyczyć wolności słowa i z istoty rzeczy nie będą stanowić załatwienia sprawy administracyjnej oraz przekazania sądom administracyjnym kompetencji do oceny takich decyzji administracyjnych.
Sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w podejmowaniu decyzji merytorycznych, a jedynie kontroluje, czy działał on zgodnie z prawem. Sąd ten nie rozstrzyga o zasadności samej decyzji, ale o tym, czy została ona podjęta zgodnie z prawem.
Dlatego poważne wątpliwości RPO budzi powierzenie rozstrzygania spraw dotyczących wolności słowa, w tym także w kontekście naruszenia dóbr osobistych, sądom administracyjnym, a nie powszechnym, które dysponują odpowiednimi narzędziami i doświadczeniem. Przemawia za tym m.in. charakter sporu (sprawy o ochronę dóbr osobistych to zazwyczaj spory między jednostkami, np. o naruszenie czci, dobrego imienia czy wizerunku), jak i charakter kontroli.
Ma to znaczenie w kontekście zapewnienia jednostce prawa do sądu, o którym stanowi art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z nim, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
Oddzielną i aktualną kwestią pozostaje problem długotrwałości postępowań sądowych, co może prowadzić do tego, że wyrok zapadnie w sytuacji, gdy nie będzie miał on już właściwie żadnego znaczenia dla stron sporu o granice wolności słowa w sieci.
Wobec nieuwzględnienia powyższej opinii, konieczne jest zwrócenie uwagi na kwestie szczegółowe, związane z projektowanymi zmianami.
Po drugie, przewidziane wyłączenia w zakresie odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. wprowadzają istotne ograniczenia co do realizacji zasady prawdy obiektywnej i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prezes UKE ma być bowiem jest zwolniony z obowiązku k.p.a. zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. RPO podziela opinię Wiceprezesa Rządowego Centrum Legislacji o zasadności przeprowadzenia testu proporcjonalności.
Po trzecie, w postępowaniu Prezesa UKE status strony ma jedynie wnioskodawca i dostawca usług pośrednich. Nie przewidziano udziału autora zgłoszonego przez wnioskodawcę wpisu, który nie ma prawa do bycia wysłuchanym, czy nawet prawa poinformowania go o wszczęciu całej procedury. Może to poważnie naruszać prawo do efektywnej ochrony prawnej osoby, która stworzyła daną treść i ograniczać jej wolność komunikacji i wyrażania opinii. Decyzja Prezesa UKE może bezpośrednio wpłynąć na jej swobodę wypowiedzi. Ograniczenie to nie znajduje zatem uzasadnienia, gdyż stanowisko twórcy treści może mieć istotne znaczenie dla oceny sprawy.
Dlatego RPO podziela także stanowisko Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, że udział w postępowaniu czy samo stanowisko twórcy treści może dostarczyć kluczowych wyjaśnień i dowodów istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Warto przywołać opinię Wiceprezesa RCL, że takie pominięcie może być postrzegane jako przeszkoda w ochronie wolności wypowiedzi.
Zasadne jest zatem rozważenie przepisu, który umożliwi Prezesowi UKE informowanie twórcy treści o złożeniu wniosku o wydanie nakazu blokowania dostępu dostawcy usług pośrednich - pod warunkiem że nie będzie to wymagało działań, które podważyłyby skuteczność postępowania na tym etapie.
Zgodzić się także należy z uwagami Helsińskiej Fundacji Człowieka i Fundacji Panoptykon, że „prawo do nieujawniania tożsamości przez użytkowników Internetu nie ma charakteru absolutnego, może ulegać ograniczeniom – ale podlega pewnej ochronie prawnej” wobec czego ustawodawca winien rozważyć udział twórcy w postępowaniu.
Po czwarte, natychmiastowe usunięcie informacji z sieci może mieć poważne i długotrwałe konsekwencje również dla jej autora. Odwołanie się od decyzji i oczekiwanie na ostateczne rozstrzygnięcie może trwać tak długo, że informacja straci na znaczeniu lub – w przypadku treści generujących dochód – na wartości ekonomicznej.
Jakkolwiek trudno tu mówić o "cenzurze", to moderowanie treści w trybie postępowania administracyjnego może prowadzić do nieproporcjonalnych skutków i dawać pole do nadużyć. Nietrudno wyobrazić sobie sytuację, że skarga do Prezesa UKE mogłaby być wykorzystywana do szybkiego usuwania niewygodnych opinii, stając się narzędziem w walce politycznej lub konkurencji rynkowej. Niestety, w uzasadnieniu nie dokonano oceny ryzyk, jakie mogą wystąpić dla rzeczywistej przestrzeni wolności słowa.
Ważne, aby Prezes UKE miał rzetelne podstawy do zablokowania dostępu. Bez odpowiednio ukształtowanego postępowania administracyjnego (zwłaszcza w nakazowym trybie uproszczonym i przyspieszonym), organ może nie być w stanie należycie wyważyć okoliczności przemawiających za koniecznością zablokowania treści przy jednoczesnym poszanowaniu standardu konwencyjnego.
Tymczasem, zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, każda taka decyzja powinna być poprzedzona weryfikacją konieczności blokady i jej celowości, aby uniknąć nadmiernej ingerencji w wolność słowa. Trudno wyobrazić sobie, jak organ dokona takiej oceny przy ograniczonym materiale dowodowym, zwłaszcza w sprawach skomplikowanych, jakimi często są sprawy o ochronę dóbr osobistych, czy z ochroną własności intelektualnej. Na to samo wskazał Wiceprezes Prokuratorii Generalnej RP, odnosząc się do kilkunastu tys. spraw sądowych - rozstrzygnięcia zajmowały kilka lat.
Po piąte, ograniczenie uprawnień dowodowych Prezesa UKE może prowadzić do braku rzeczywistej i pełnej kontroli sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. A zakres tej kontroli, nawet w pełnej procedurze administracyjnej, jest ograniczony dowodowo.
Na tej płaszczyźnie projektowane przepisy nie spełniają pierwszego i trzeciego aspektu zasady ochrony zaufania. Wątpliwości budzi proporcjonalność tych rozwiązań względem zamierzonych celów.
Pojęcie „pogląd” powinno być rozumiane jak najszerzej, nie tylko jako wyrażanie osobistych ocen nt. faktów i zjawisk we wszelkich przejawach życia, lecz również opinii, przypuszczeń i prognoz oraz informowanie o faktach - rzeczywistych i domniemywanych. Głoszenie opinii - treści niepoddających się ocenie na zasadzie prawdy i fałszu - jest objęte ochroną konstytucyjną, także gdy są głoszone w sposób anonimowy przez użytkowników mediów społecznościowych.
Z tej perspektywy wolność pozyskiwania informacji oraz wolność rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji RP) nabierają szczególnej wagi. Chodzi o możliwość samodzielnego poszukiwania przez jednostkę informacji, jak również udostępnienia zebranych danych konkretnym jednostkom, w tym podawanie informacji do wiadomości publicznej, czy kierowanie jej do niezindywidualizowanych adresatów, zwłaszcza poprzez środki społecznego przekazu.
W orzecznictwie ETPC przyjęto, że blokowanie treści w Internecie przed wydaniem orzeczenia sądu jest dozwolone jedynie w szczególnych sytuacjach, a działaniom takim powinny towarzyszyć odpowiednio mocne gwarancje proceduralne dla zminimalizowania ryzyka arbitralności i nadmiernego stosowania tych uprawnień.
Próba zdefiniowania "nielegalnych treści" w kontekście wolności wypowiedzi jest z gruntu skazana na niepowodzenie. Ustalenie granic dozwolonej wypowiedzi w sieci jest jeszcze trudniejsze. Użytkownicy platform internetowych nierzadko posługują się nieformalnym językiem, ich komunikaty są rozpowszechniane inaczej niż w mediach, a skutki przekroczenia granic mogą być dalej idące. Znaczenia nabiera tu odpowiednie ukształtowanie procedur kontrolnych, pozwalających na ocenę legalności danej wypowiedzi.
W tym świetle projektowane rozwiązania budą wątpliwości co do ich proporcjonalności w stosunku do zamierzonych celów.
Po pierwsze, szeroki zakres treści, które Prezes UKE ma badać i interpretować, może sprzyjać dowolności decyzji. W opinii Fundacji Panoptykon i HFPC tak szeroki zakres przedmiotowy trudno uznać za zgodny z wymogiem proporcjonalności w przypadku blokowania treści w trybie administracyjnym o uproszczonym i przyspieszonym charakterze nakazowym.
Za zasadny należy uznać postulat obu Fundacji, że zakres treści, który mógłby być blokowany w tej procedurze, powinien być ograniczony do precyzyjnie określonych przypadków, w których publikacja miałaby szczególnie szkodliwe skutki, gdy istniejące mechanizmy, oparte na drodze sądowej, są niewystarczające.
Po drugie, ustawodawca nie uwzględnił negatywnego aspektu wolności. W projekcie nie ma m.in. wskazania, że nielegalne treści obejmują również te, które naruszają konstytucyjny zakaz dyskryminacji (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP) - zwłaszcza ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, religię, wyznanie, wiek, niepełnosprawność lub orientację seksualną czy są mowę nienawiści.
Należy podzielić stanowisko MS, że nieuwzględnienie w katalogu nielegalnych treści innych szkodliwych treści, jak np. dezinformacji, pochwalających poniżenie innych osób, czy okrucieństwa wobec ludzi i zwierząt – w praktyce oznacza nieskorzystanie z okazji do wprowadzenia narzędzi umożliwiających skuteczną walkę z nimi.
RPO zwraca też uwagę na konieczność zapewnienia odpowiednich zasobów kadrowych i finansowych dla efektywnego wywiązania się z obowiązków Prezesa UKE. Zgodnie z Aktem, państwa członkowskie zapewniają, aby koordynatorzy ds. usług cyfrowych wykonywali zadania w sposób bezstronny, przejrzysty i terminowy. Państwa członkowskie zapewniają, ab dysponowali oni wszelkimi zasobami niezbędnymi do wykonywania zadań, w tym wystarczającymi zasobami technicznymi, finansowymi i kadrowymi w celu odpowiedniego nadzorowania wszystkich dostawców usług pośrednich podlegających ich kompetencji. Każde państwo członkowskie zapewnia, aby jego koordynator miał wystarczającą autonomię w zarządzaniu swoim budżetem.
Uwagę RPO wzbudziła podniesiona przez Prezesa UOKiK kwestia prawidłowości wyliczenia kosztów i pracochłonności nowych zadań przyszłych organów moderacyjnych. RPO podkreśla standard, zgodnie z którym środki legislacyjne i decyzje powinny opierać się na właściwej ocenie ich potencjalnego wpływu pod względem zasobów finansowych i ludzkich wymaganych do ich wdrożenia oraz ich wpływu na prawa człowieka i obywatela.
Naruszenie tego standardu może skutkować uchylaniem przez krajowe sądy administracyjne decyzji wydawanych na podstawie projektowanych rozwiązań. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 12 marca 2001 r. decyzje postępowania administracyjnego nie mogą podlegać kontroli pozornej, "wydrążonej z treści", w wadliwie prowadzonym postępowaniu administracyjnym.
RPO przekazuje Ministrowi te uwagi z prośbą o ich uwzględnienie w toku dalszych prac legislacyjnych.
VII.564.14.2025
