Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• 6 marca 2019 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł niekonstytucyjność przepisu ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie kobiet urodzonych w 1953 r., które przed 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do emerytury
• Rozważania TK z uzasadnienia wyroku można odnieść również do ubezpieczonych z innych roczników, którzy przed 1 stycznia 2013 r. decydowali się na wcześniejszą emeryturę - ufając, że państwo nie zmieni reguł wypłaty świadczenia
• Również oni nie mogli przewidzieć, że przejście na emeryturę jeszcze przed osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego, będzie wiązało się z pomniejszeniem zgromadzonego kapitału o pobrane świadczenia. 
• Rzecznik Praw Obywatelskich występuje do minister rodziny, pracy i polityki społecznej Agnieszki Dziemianowicz-Bąk 
• AKTUALIZACJA 21.11.2024: W Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej trwają prace analityczne o charakterze prawnym, ekonomicznym i organizacyjnym, mające określić sposób rozwiązania tej kwestii - odpowiedział resort

Do RPO wpływają skargi dotyczące art. 25 ust. 1b ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - w odniesieniu do emerytów z innych roczników niż kobiet urodzonych w 1953 r., objętych skutkami wyroku TK z 6 marca 2019 r. (sygn. P 20/16). 

TK po rozpoznaniu, z udziałem RPO, pytania prawnego sądu uznał, że art. 25 ust. 1b ustawy w brzmieniu obowiązującym do 30 września 2017 r. - w zakresie, w jakim dotyczy urodzonych w 1953 r. kobiet, które przed 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do emerytury na podstawie art. 46 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 25 ust. 1b ustawy, jeżeli ubezpieczony pobrał emeryturę częściową lub emeryturę na podstawie przepisów art. 46, 50, 50a, 50e, 184 ustawy emerytalnej lub art. 88 Karty Nauczyciela, podstawę obliczenia emerytury pomniejsza się o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych emerytur w wysokości przed odliczeniem zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne. 

Rozwiązanie tzw. pomniejszania podstawy obliczenia emerytury o kwoty dotychczas pobranych emerytur wprowadzono 1 stycznia 2013 r. na mocy ustawy z 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z FUS. 

Rzecznik był adresatem licznych skarg dotyczących zmiany od 1 stycznia 2013 r. zasad ustalania wysokości emerytury powszechnej przyznawanej osobom urodzonym po 31 grudnia 1948 r., które pobierały dotychczas tzw. wcześniejszą emeryturę. Wówczas autorkami większości skarg były kobiety rocznika 1953. 

Kwestię art. 25 ust. 1b RPO podejmował w wystąpieniach do MPiPS, Prezesa ZUS; sejmowej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny i senackiej komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji. Podkreślał, że w odniesieniu do kobiet z rocznika 1953 mamy do czynienia z brakiem należytej realizacji uprawnień nabytych na podstawie poprzednich przepisów. Zostały one narażone na skutki, których nie mogły przewidzieć w momencie podejmowania decyzji o skorzystaniu z prawa do wcześniejszej emerytury. Rzecznik wskazywał jednocześnie, że rozważania te może odnieść również do innych innych roczników w analogicznej sytuacji.

Wyrok TK z 6 marca 2019 r. jest tzw. wyrokiem zakresowym. Niekonstytucyjność przepisu stwierdził co do kobiet urodzonych w 1953 r. które przed 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do emerytury na podstawie art. 46 ustawy. 

Realizacja tego wyroku napotykała na wiele trudności. W tym celu 19 czerwca 2020 r. uchwalono ustawę o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Objęła ona ubezpieczonego urodzonego w 1953 r., zarówno kobietę jak i mężczyznę, pod warunkiem, że prawo do emerytury przed osiągnięciem wieku emerytalnego ma ustalone na podstawie wniosku złożonego przed 1 stycznia 2013 r. Regulacją objęto również inne emerytury wcześniejsze, nie tylko tą z art. 46 w związku z art. 29 ustawy emerytalnej. 

Ustawą dodano do ustawy emerytalnej:-  art. 194i dotyczący ubezpieczonych składających wniosek o emeryturę powszechną po raz pierwszy po wejściu w życie ustawy zmieniającej oraz - art. 194j dotyczący ubezpieczonych, którzy na wniosek o przyznanie emerytury powszechnej otrzymali decyzję przyznającą tą emeryturę przed wejściem w życie ustawy zmieniającej oraz dla członków rodziny uprawnionych do renty rodzinnej po takim ubezpieczonym. Ustawę uchwalono po rozpoznaniu łącznie projektów senackiego i rządowego, przy czym senacki projekt zawierał szerszy zakres podmiotowy, nie ograniczał skutków wyroku jednie do rocznika 1953.

Rzecznik podejmował problem realizacji wyroku TK. M.in. przedstawił opinię do senackiego projektu ustawy; wystąpił do Prezesa Rady Ministrów i do Marszałka Senatu; przedstawił opinie do kolejnego senackiego projektu oraz projektu rządowego; zwracał się do Sejmowej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny o podjęcie prac legislacyjnych dotyczących senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z FUS. 

W opinii do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z FUS Rzecznik wskazał m.in., że projekt ogranicza krąg ubezpieczonych do tych urodzonych jedynie w 1953 r., w odróżnieniu od senackiego projektu ustawy, który odnosił się również do innych roczników emerytów, którzy nabyli i realizowali prawa do emerytury w niższym wieku emerytalnym przed omawianą nowelizacją, a prawo do emerytury powszechnej powstało po 2012 r.

Rozważania TK z uzasadnienia wyroku z  6 marca 2019 r. można odnieść również do ubezpieczonych z innych roczników, którzy przed 1 stycznia 2013 r. decydowali się na wcześniejszą emeryturę - ufając, że państwo nie zmieni reguł wypłaty powszechnego świadczenia emerytalnego. Również oni nie mogli przewidzieć, że przejście na emeryturę jeszcze przed osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego, będzie wiązało się z pomniejszeniem zgromadzonego kapitału o pobrane świadczenia. 

Rozpoczęcie realizacji prawa do wcześniejszej emerytury, która bezpośrednio wpływa na wysokość emerytury powszechnej - w oparciu o zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa - stanowi podstawę uzasadnionego oczekiwania, że ustawodawca nie zmieni w sposób niekorzystny reguł gry w stosunku do osób korzystających ze swoich uprawnień na zasadach wskazanych w ustawie.

Tymczasem reguły te zostały zmodyfikowane, nie dając ich adresatom możliwości stosownej reakcji. Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wyklucza możliwość formułowania obietnic bez pokrycia bądź nagłe wycofywanie się państwa ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania. Stanowi to bowiem niedopuszczalne nadużywanie pozycji przez organy władzy względem obywateli. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obywatel, układając swoje interesy, podejmuje decyzje dotyczące długiej perspektywy czasu i przewiduje ich konsekwencje na podstawie obowiązującego stanu prawnego. Zmiana tego stanu oznacza wówczas zaskoczenie, którego w danych okolicznościach obywatel nie mógł przewidzieć, a tym samym dostosować się do nowej sytuacji w sposób, który nie wywrze negatywnych konsekwencji w sferze jego uprawnień.

W ostatnim orzecznictwie Sąd Najwyższy wskazał, że w takiej samej sytuacji prawnej jak kobiety urodzone w 1953 r. są mężczyźni urodzeni w latach 1949-1953 i mający prawo do emerytury nauczycielskiej. Ocenił, że sytuacja prawna skarżącego była analogiczna, jak kobiet urodzonych w 1953 r. i powinna mieć do niego odpowiednie zastosowanie wykładnia wyroku TK z  6 marca 2019 r.

W poprzedniej kadencji Sejmu trwały prace nad inicjatywą senacką dotyczącą zmiany ustawy o emeryturach i rentach z FUS w celu przywrócenia emerytom urodzonym także w innym roku niż 1953 pełnej podstawy obliczenia emerytury pomniejszonej o kwoty pobranych tzw. emerytur wcześniejszych. Proponowana zmiana polegała na wprowadzeniu możliwości obliczenia emerytury według nowych zasad bez pomniejszania podstawy obliczenia emerytury o sumę kwot pobranych emerytur wcześniejszych, o ile wniosek o emeryturę wcześniejszą został złożony przed 1 stycznia 2013 r., a prawo do emerytury powszechnej powstało po 2012 r.

Rzecznik zwracał się do Komisji Polityki Społecznej i Rodziny Sejmu o podjęcie dalszych prac legislacyjnych nad senackim projektem. Zgodnie z zasadą dyskontynuacji prace nad nim w tej kadencji Sejmu nie mogły być kontynuowane.

W tej sytuacji Marcin Wiącek zwraca się do Pani Minister o stanowisko w sprawie możliwości podjęcia prac legislacyjnych w sprawie.

Odpowiedź Sebastiana Gajewskiego, podsekretarza stanu w MRPiPS

W związku z wejściem w życie od 1 stycznia 2013 r. rozwiązań wynikających z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, do ministerstwa zaczęły napływać liczne wystąpienia osób niezadowolonych z tego rozwiązania. W szczególności dotyczyło to kobiet urodzonych w roku 1953, które przed 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do tzw. wcześniejszej emerytury na podstawie art. 46 tej ustawy. W 2019 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r. (sygn. akt P 20/16) orzekł o niezgodności z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej w zakresie, w jakim dotyczy kobiet urodzonych w roku 1953, które przed 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do tzw. wcześniejszej emerytury na podstawie art. 46 tej ustawy.

Przepisami ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1222) nastąpiło zgodne z wyrokiem skorygowanie mechanizmu obliczania kwot pobranych świadczeń. Dotyczyło to osób urodzonych w roku 1953, które przeszły na tzw. emeryturę wcześniejszą przyznaną na podstawie art. 46 w związku z art. 29 ustawy emerytalnej przed 1 stycznia 2013 r. i pobierały to świadczenie, a następnie nabyły uprawnienia do emerytury z tytułu ukończenia powszechnego wieku emerytalnego. Zawarte w ustawie sanującej rozwiązania nie spotkały się z zadowoleniem osób z innych roczników niż objęte skutkami wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2019 r., które przeszły na wcześniejsze emerytury przed 1 stycznia 2013 r. Osoby nieusatysfakcjonowane występują do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o zmianę funkcjonujących przepisów, składają petycje, m.in. do senackiej Komisji Petycji.

Konstytucyjność obowiązujących przepisów zakwestionował zapadłym w sprawie SK 140/20 rozstrzygnięciem z dnia 4 czerwca 2024 r. Trybunał Konstytucyjny. Rozstrzygnięcie zapadło w składzie Krystyna Pawłowicz (przewodnicząca), Justyn Piskorski (sprawozdawca), Wojciech Sych, Michał Warciński oraz Andrzej Zielonacki. Sejm RP uchwałą z 6 marca 2024 r. w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015– 2023 w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że uchwała Sejmu RP z 15 września 2017 r. w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego (dot. Justyna Piskorskiego) została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym pozbawiona jest mocy prawnej i nie wywołała skutków prawnych w niej przewidzianych. 

Dodatkowo, Sejm w uchwale z 6 marca 2024 r. w sprawie usunięcia skutków kryzysu konstytucyjnego lat 2015– 2023, w kontekście działalności Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że funkcję Prezesa Trybunału Konstytucyjnego sprawuje osoba nieuprawniona, a w konsekwencji wszystkie decyzje proceduralne, w tym zwłaszcza wyznaczenie składów orzekających, podejmowane przez Julię Przyłębską, mogą być podważane. W konkluzji Sejm RP podniósł, że uwzględnienie w działalności organu władzy publicznej rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego wydanych z naruszeniem prawa może zostać uznane za naruszenie zasady legalizmu przez ten organ. Uwagi te odnoszą się do sposobu i zakresu uwzględniania skutków rozstrzygnięcia, które wydał Trybunał Konstytucyjny w sprawie SK 140/20.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej – bez względu na ocenę trafności argumentacji konstytucyjnej podniesionej w przywołanej sprawie przez Trybunał Konstytucyjny – postrzega poruszone zagadnienie nie tyle w perspektywie wykonania rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, co w kategoriach rozwiązania problemu określonej grupy emerytów, których świadczenia zostały ukształtowane w niekorzystny sposób w związku z przejściem przez nich na wcześniejszą emeryturę. W ocenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zagadnienie to jest doniosłe i wymaga adekwatnego do swojej wagi rozwiązania.

Zniesienie mechanizmu potrącania wynikającego z art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej wobec ubezpieczonych z roczników innych niż 1953, skutkowałoby tym, że wcześniejsi emeryci korzystaliby ze sztucznej kapitalizacji wartości emerytury powszechnej. Mimo pobierania dotychczasowego świadczenia i nieodprowadzania składek staliby się beneficjentami opóźnienia daty przejścia na emeryturę w nowym systemie. Wysokość emerytury z nowego systemu zwiększałaby się z uwagi na parametr zewidencjonowanych i waloryzowanych składek, niepomniejszonych o wypłacone emerytury wcześniejsze, oraz zmniejszanie się parametru statystycznego okresu dalszego trwania życia. Powstałaby sytuacja, w której im dłużej pobierana byłaby emerytura wcześniejsza, tym wyższa byłaby wysokość emerytury z tytułu osiągnięcia powszechnego wieku emerytalnego. Taki stan rzeczy byłby sprzeczny z fundamentalną ubezpieczeniową zasadą powiązania wysokości świadczenia z wysokością odprowadzonych składek.

Należy podkreślić, że system emerytalny ma charakter repartycyjny i jest zbudowany na zasadach międzypokoleniowej solidarności. Dodatkowo, Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest funduszem deficytowym, który corocznie wymaga wielomiliardowych dotacji z budżetu państwa, który jest gwarantem wypłacalności tego funduszu. W 2024 r. przewiduje się, że Fundusz Ubezpieczeń Społecznych będzie wymagał dotacji z budżetu państwa na poziomie ok. 72,7 mld zł. Natomiast realizacja proponowanego rozwiązania spowoduje bardzo znaczny wzrost wydatków sektora finansów publicznych.

W Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej trwają prace analityczne o charakterze prawnym, ekonomicznym i organizacyjnym, mające określić sposób rozwiązania tej kwestii. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej współdziała w tym zakresie z Ministrem Finansów oraz Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. 

O podjęciu przez Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzji w tej sprawie, poinformuję Pana Rzecznika odrębnym pismem.

III.7060.92.2024