Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Delegowanie sędziów przez Ministra Sprawiedliwości – niekonstytucyjne. Stanowisko RPO dla TK

Data:
  • Podwójna rola Ministra Sprawiedliwości, będącego zarazem Prokuratorem Generalnym, w związku z jego kompetencjami do delegowania sędziów, narusza konstytucyjną zasadę podziału władz 
  • Niczym nieograniczone korzystanie z tej możliwości narusza też wyłączne konstytucyjne kompetencje Prezydenta RP do powoływania sędziów
  • Przekłada się to na naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy przez niezależny, niezawisły i bezstronny sąd 

Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do postępowania Trybunału Konstytucyjnego ze skargi konstytucyjnej (sygn. akt SK 42/22).  Skarżący wniósł o zbadanie zgodności art. 77 § 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. — Prawo o ustroju sądów powszechnych z art. 10 ust. 2, art. 10 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1  w związku z art. 2, art. 45 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2, art. 45 ust. 1 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji.

RPO Marcin Wiącek przedstawia TK stanowisko, że:

  • art. 77 § 1 p.u.s.p. jest niezgodny z art. 10 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 45 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji RP;
  • w pozostałym zakresie postępowanie, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, podlega umorzeniu.

Problematyka konstytucyjnego prawa do sądu pozostaje w stałym zainteresowaniu RPO.  Kwestia delegacji sędziów przez organ władzy wykonawczej – Ministra Sprawiedliwości – należy do bardzo istotnych spraw związanych z funkcjonowaniem wymiaru sprawiedliwości. Ma ona fundamentalne znaczenie z punktu widzenia realizacji prawa każdej osoby do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji).

Wątpliwości dotyczące delegowania sędziów przez Ministra Sprawiedliwości, jakie pojawiają się w ostatnich latach, stanowią poważne zagrożenie dla skutecznej realizacji i ochrony praw obywateli zagwarantowanych w Konstytucji. Ten właśnie problem jest właśnie przedmiotem sprawy rozpatrywanej przez TK.

Ocena niezgodności art. 77 § 1 p.u.s.p. ze wskazanymi artykułami Konstytucji

Skarżący zarzuca, że wymiar sprawiedliwości jest sprawowany przez osoby nieposiadające nominacji Prezydenta RP. Wskazuje też na wymogi stawiane sędziom, którzy mogą być powołani na urząd sędziego w poszczególnych sądach powszechnych (art. 61, 63 i 64 p.u.s.p.).  Konstytucja nie przewiduje zaś możliwości przekazania uprawnienia Prezydenta RP do powoływania sędziów innemu organowi władzy publicznej. Wywodzi ponadto, że zaskarżony przepis jest niedopuszczalnym obejściem wyłącznych uprawnień nominacyjnych Prezydenta RP.

Art. 77 § 1 p.u.s.p. stanowi, że Minister Sprawiedliwości może delegować sędziego, za jego zgodą, do pełnienia obowiązków sędziego lub czynności administracyjnych:

1)    w innym sądzie równorzędnym lub niższym, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach także w sądzie wyższym, mając na względzie racjonalne wykorzystanie kadr sądownictwa powszechnego oraz potrzeby wynikające z obciążenia zadaniami poszczególnych sądów,
2)    w Ministerstwie Sprawiedliwości lub innej jednostce organizacyjnej podległej MS albo przez niego nadzorowanej,
2a)    w Kancelarii Prezydenta RP  – na wniosek Prezydenta RP,
2b)    w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw zagranicznych – na wniosek ministra właściwego do spraw zagranicznych,
3)    w Sądzie Najwyższym – na wniosek Pierwszego Prezesa albo Prezesa SN kierującego pracą Izby Dyscyplinarnej w odniesieniu do sędziów delegowanych do tej izby,
4)    w sądzie administracyjnym – na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego – na czas określony, nie dłuższy niż 2 lata, albo na czas nieokreślony.

W uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt K 45/07 Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że delegowanie sędziego ma charakter czasowy i jest instytucją wyjątkową.  Ma to umożliwiać ma szybką odpowiedź organu władzy wykonawcze na potrzeby kadrowe sądów, które tymczasowo można zaspokoić przez delegowanie sędziów. 

Obecnie jednak kwestia delegowania sędziów przez ministra budzi coraz większe wątpliwości praktyczne oraz – co istotne w postępowaniu przed TK - wywołuje problemy natury prawnej. Skutkują one uchylaniem wyroków wydawanych przez sędziów z wadliwymi delegacjami i koniecznością powtarzania postępowań. To zaś  ma negatywny wpływ na realizację prawa do sądu.

O nieprawidłowościach w delegacjach sądowych wypowiedział się Sąd Najwyższy w orzeczeniach z 25 maja 2021 r. (sygn. akt IV KK 70/21) i 21 lipca 2021 r. (sygn. akt II KK 208/20). W obu sprawach zaskarżone wyroki zostały uchylone i przekazane do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniach SN wskazał, że delegowanie sędziego (np. prezesa sądu powszechnego) stanowi rodzaj delegacji nieznanej w polskim systemie prawnym i siłą rzeczy nie wywołuje skutków prawnych. Orzeczenia wydane z udziałem tak nieprawidłowo delegowanego sędziego dotknięte są bezwzględnym uchybieniem, o którym mowa w art. 439 § 1 pkt 2 k.p.k.

Obecny kształt przepisów co do delegowania sędziego był już wcześniej kwestionowany przez RPO. Swe wątpliwości wyraził m. in. w wystąpieniu z 25 września 2015 r. do MS. Podzielił je podsekretarz stanu Łukasz Piebiak w odpowiedzi z 4 marca 2016 r.

Rzecznik ma świadomość, że nie istnieje konstytucyjne podmiotowe prawo sędziego „do zajmowania określonego stanowiska służbowego w określonym sądzie”. Niemniej jednak z  perspektywy podmiotów, dla których ustanowiono gwarancję art. 45 ust. 1 Konstytucji – a więc m. in. prawa do rozpatrzenia ich sprawy przez niezależny i niezawisły sąd – wątpliwości co do jej realizacji wywołuje sytuacja, w której organ władzy wykonawczej może w sposób zupełnie dowolny wpływać na skład sądu, o ile w jego składzie zasiada sędzia delegowany.

Pojęcia niezależności sądów i niezawisłości sędziów są ze sobą ściśle powiązane. Jeśli chodzi o pojęcie niezawisłości sędziów, nacisk jest położony na brak nie tylko rzeczywistego, lecz także pozornego uzależniania sądów (sędziów) w ich działalności orzeczniczej od czynników innych niż tylko wymagania prawa. Niezawisłość w aspekcie obiektywnym ocenia się badając, czy obiektywne fakty mogą rodzić wątpliwości co do zachowania tej niezawisłości. Chodzi tutaj o zaufanie, jakie sądy muszą wzbudzać w społeczeństwie, a przede wszystkim u stron postępowania.
 
TK wskazywał, że naruszenie równowagi między dwiema władzami publicznymi mogłoby wystąpić np. w razie: 

1) wpływania przez Ministra Sprawiedliwości na funkcje orzecznicze sądów i trybunałów za pomocą delegowania i swobodnego odwoływania z delegowania, jeśli od tego uzależniona była jakość i sposób wykonywania funkcji orzeczniczych; 
2) naruszenia w wyniku stosowania delegowania uchybiającego w poważnym stopniu sprawności i rzetelności wymiaru sprawiedliwości;
3) oddziaływania na niezawisłość sędziów i niezależność sądów za pomocą delegowania 
w zakresie, w jakim uzależniona jest liczba zatrudnionych i aktywnych sędziów od zakresu zadań sądów (por. wyrok TK z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt Kp 2/05).

W wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) w sprawie Kinský przeciwko Czechom (skarga nr 42856/06), uznano, że ingerencją w bezstronność sądu jest nie tylko wydawanie sądowi wyraźnych poleceń co do rozstrzygnięcia, ale również tworzenie wokół sprawy, na skutek dostępnych Ministrowi Sprawiedliwości środków nadzoru administracyjnego, swoistego nacisku psychologicznego, który może mieć wpływ na bezstronność sędziego. 
 
W wyroku w sprawie Bilgen przeciwko Turcji (skarga nr 1571/07) ETPC podkreślił szczególną rolę wymiaru sprawiedliwości w społeczeństwie, który jako gwarant sprawiedliwości musi cieszyć się zaufaniem publicznym, jeżeli ma skutecznie wypełniać swoje obowiązki. Trybunał wskazał, że przy doborze, powoływaniu i awansowaniu sędziów kryteria obiektywne, którym towarzyszy przejrzysta procedura, uważa się za standard gwarantujący ich niezawisłość i autonomię, mający uniemożliwić arbitralną ingerencję albo niewłaściwe korzystanie przez władze z posiadanej swobody. Dobór sędziów musi odbywać się na podstawie kryteriów merytorycznych i obiektywnych nie tylko po to, aby zapewnić publiczne zaufanie do sądownictwa, ale również by wzmocnić gwarancję osobistej niezawiłości sędziego. A sędziowie nie mogą stać na straży rządów prawa i realizować standardów wynikających z Konwencji, jeśli prawo krajowe pozbawia ich niezawisłości i bezstronności. Ze względu na ważną rolę sędziów w zagwarantowaniu praw określonych w Konwencji – muszą istnieć zabezpieczenia proceduralne przed narażeniem ich autonomii sędziowskiej na szwank wskutek niewłaściwych wpływów zewnętrznych lub wewnętrznych – uznał ETPC. 

Analogiczne standardy wypracował Trybunał Sprawiedliwości UE. Wskazuje, że państwa członkowskie są obowiązane nie dopuścić do pogorszenia swoich ustawodawstw co do organizacji wymiaru sprawiedliwości, w tym powstrzymując się od przyjmowania przepisów, które mogłyby naruszać niezawisłość sędziowską.

Należy zwłaszcza  zwrócić uwagę na wyrok TSUE z 16 listopada 2021 r. (C-748/19 do C-754/19 Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim/WB i in.). W sprawach tych Sąd Okręgowy spytał TSUE  o zgodność z prawem Unii niektórych przepisów prawa krajowego, które przyznają Ministrowi Sprawiedliwości, będącemu zarazem Prokuratorem Generalnym, uprawnienie do delegowania sędziów do sądów wyższej instancji na czas nieokreślony oraz do odwołania sędziego z takiej delegacji w każdym czasie w sposób dyskrecjonalny. 

TSUE stwierdził, że prawo Unii stoi na przeszkodzie obowiązującemu w Polsce systemowi zezwalającemu ministrowi na delegowanie sędziów do sądów karnych wyższej instancji, z których mogą być odwołani w każdym czasie i bez uzasadnienia. Wymóg niezawisłości sędziowskiej wymaga bowiem, by przepisy przewidywały niezbędne gwarancje w celu uniknięcia ryzyka wykorzystywania takiego delegowania do kontroli treści orzeczeń sądowych.

Biorąc pod uwagę, że Minister Sprawiedliwości jest zarazem Prokuratorem Generalnym, TSUE stwierdził, że ma on w danej sprawie karnej władzę zarówno nad prokuratorem, jak i sędziami delegowanymi. Może to wzbudzić u jednostek uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tych sędziów. 

Ponadto sędziowie delegowani nadal wykonują obowiązki Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego Sędziów Sądów Powszechnych. Tymczasem łączenie tych dwóch funkcji w kontekście, w którym Zastępcy ci są również powoływani przez Ministra Sprawiedliwości, może wzbudzić w przekonaniu jednostek uzasadnione wątpliwości co do niepodatności innych członków tych składów na czynniki zewnętrzne. Mogą obawiać się, że sędzia delegowany będzie brał udział w dotyczących ich postępowaniach dyscyplinarnych.

W konkluzji TSUE orzekł, że może to prowadzić do wniosku, że Minister Sprawiedliwości dysponuje – na podstawie kryteriów, które nie są publicznie znane – uprawnieniem do delegowania sędziów do sądów wyższej instancji oraz do odwoływania ich bez obowiązku uzasadniania tej decyzji, z tym skutkiem, że w okresie delegowania sędziowie ci nie są objęci gwarancjami niezawisłości i bezstronności, jakim zwykle powinni podlegać wszyscy sędziowie w państwie prawa .

Podwójna rola Ministra Sprawiedliwości, będącego jednocześnie Prokuratorem Generalnym, w związku z powierzonymi ministrowi nieograniczonymi, nieprzejrzystymi i niepodlegającymi żadnej kontroli kompetencjami do delegowania sędziów, narusza konstytucyjną zasadę podziału władz (art. 10 Konstytucji RP). Dodatkowo, swobodne, niczym nieograniczone korzystanie z mechanizmu delegowania sędziów narusza wyłączne konstytucyjne kompetencje Prezydenta RP do powoływania sędziów. Przekłada się to na naruszenie podstawowego praw jednostki - do rozpatrzenia sprawy przez sąd posiadający przymioty niezależności, niezawisłości i bezstronności. 

Uzasadnienie stanowiska co do umorzenia postępowania w pozostałym zakresie

W ocenie RPO przywołany w skardze konstytucyjnej wzorzec kontroli art. 77 § 1 p.u.s.p. w postaci art. 10 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nie jest prawidłowy. 

Z uzasadnienia skarżącego wynika, że prawo do sądu naruszono w związku z naruszeniem zasady podziału władz poprzez przyznanie ministrowi uprawnienia do delegowania sędziów, a zatem naruszenie to jest pochodną naruszenia art. 10 ust. 2 Konstytucji. Skarżący zaś powołał jako wzorzec kontroli również ogólną zasadę ustrojową – art. 10 ust. 2 Konstytucji w związku z konstytucyjnym prawem do sądu określonym (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Jednocześnie uzasadnienie dla wzorca kontroli w postaci art. 10 ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji pokrywa się z uzasadnieniem dla wzorca kontroli w postaci art. 45 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 2.

VII.510.55.2022

Autor informacji: Łukasz Starzewski
Data publikacji: 2022-07-08 13:51:31
Osoba udostępniająca: Łukasz Starzewski