Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Bycie rzecznikiem interesu społecznego polega na dbaniu o merytoryczność decyzji. Nie interes polityka, czy jakiejś grupy, nie własny awans, tylko zasady przyzwoitości powinny na to wpływać.
• Polityczne uwarunkowanie działań prokuratury uniemożliwia jej skuteczne wykonywanie zadania ochrony interesu publicznego.

„Adwokat i prokurator to nie wrogowie, lecz sparring-partnerzy. Dlatego chciałbym widzieć prokuraturę wielką i wspaniałą. Wtedy porażka procesowa byłaby wręcz zaszczytem.”

J. Dubois

Rola prokuratora w postępowaniu sądowym jest szczególna. Z jednej strony jest on stroną tego postępowania dążącą do uzyskania określonego wyroku, z drugiej zaś strony ma on być gwarantem zachowania praworządności. Paneliści zastanawiali się, na ile możliwe jest połączenie tych ról, w szczególności w sytuacji kiedy Minister Sprawiedliwości uzyskał liczne uprawnienia do ingerowania w pracę poszczególnych prokuratorów.

W panelu wzięli udział:

• Krzysztof Parchimowicz - prokurator
• Jacek Dubois - adwokat
• Sławomir Kaźmierczak – główny specjalista w Zespole Prawa Karnego w Biurze RPO
• Karolina Kremens – doktor nauk prawnych, UWr

Relacja z debaty

K. Parchimowicz: Żeby zdefiniować interes publiczny, trzeba sięgnąć do Konstytucji, ale żeby móc dobrze go chronić prokurator musi być niezależny. Zależność od polityka niezmiernie komplikuje sytuację prokuratora.

S. Kaźmierczak: Definicja interesu publicznego jest bardzo trudna. Pamiętać należy, że zakres kompetencji prokuratora jest bardzo szeroki. Prokurator aktywnie uczestniczy w całości procesu karnego. Ale także w postępowaniach cywilnych, sądowo-administracyjnych, przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Zmiany z 2016 r. spowodowały ponowne połączenie urzędów Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, ale też w istotny sposób zmodyfikowały cele i zadania prokuratury. Obecnie jest to ściganie przestępstw i stanie na straży praworządności, co stanowi odwrócenie priorytetów względem stanu poprzedniego. Wskazuje to na zamysł podporządkowanie działalności prokuratury rządowi. Dba nie o bezpieczeństwo jest przecież jednym z zadań Rady Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 7 Konstytucji RP).

Rzecznik Praw Obywatelskich miał szereg zastrzeżeń do nowej ustawy o prokuraturze [więcej o działaniach RPO w sprawie sytuacji prokuratury można znaleźć w linku z lewej, PROKURATURA]. Jego wątpliwości wzbudziły w szczególności:

• prawo Ministra Sprawiedliwości do wydawania poleceń wobec prokuratorów w sprawach konkretnych czynności procesowych;
• prawo Ministra Sprawiedliwości do zmiany lub uchylenia decyzji prokuratora;
• uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do przejmowania spraw do własnego prowadzenia;
• możliwość ujawniania informacji ze śledztwa bez zgody prokuratora prowadzącego.

Jednocześnie Rzecznik podkreślał brak jakichkolwiek rozwiązań równoważących, chroniących jednostkę. Dlatego też wniósł do Trybunału konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności nowych rozwiązań (sygn. akt K 19/16). Wniosek ten musiał zostać jednak wycofany.

Opinia Komisji Weneckiej także była krytyczna. Komisja zwracała w szczególności uwagę na zbyt dużą kumulację władzy w ręku jednej osoby.

Postępowanie przygotowawcze jest fundamentem całego postępowania – jeśli jest wadliwe, całe postępowanie może runąć.

Rzecznik Praw Obywatelskich ma kompetencje w indywidualnych sprawach dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania karnego. Nie może zatem prawnie ingerować w działania prokuratora w postępowaniu przygotowawczym. Może tylko żądać informacji o stanie sprawy lub rozstrzygnięciach procesowych.

J. Dubois:Obecnie istnieją wątpliwości, czy prokuratura wywiązuje się z obowiązku ochrony praworządności.

Reforma procesu karnego w kierunku kontradyktoryjności dała szansę prokuratorowi być bardziej niezależnym. Eliminowała swoistą schizofrenię polegającą na podwójnej roli prokuratora w tym samym postępowaniu. Prokuratura sama niestety bała się tej zmiany.

Miał być także przeprowadzony rozdział Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, żeby uniknąć zarzutów, że prokuratura używana jest politycznie, a nie do dbania o praworządność.

Pierwszym ruchem obecnie urzędującego ministra było jednak cofnięcie tych pozytywnych zmian.

Obecny minister zajął stanowisko dzięki głoszeniu tez, które ogół środowiska prawniczego odrzuca – surowe kary, kara śmierci. Jedną z jego pierwszych decyzji było zdegradowanie osoby kompetentnej, u której 10 lat wcześniej nie zdał egzaminu na aplikację. W prokuraturze panuje obecnie brak obiektywizmu i oceny opartej na merytorycznych kompetencjach. Taka prokuratora nie może budzić zaufania, ani co do kierunku jej działań, jak i do ich merytorycznej wartości.

Sama konstrukcja prokuratury sprawia, że jest ona elementem polityki. Przede wszystkim podlega bezpośrednio członkowi Rady Ministrów. Prokuratura walczy więc o interes partyjny, a nie publiczny, chociażby poprzez ferowanie wyroków na konferencjach prasowych.

W prokuraturze obecnie występują dwie postawy: wstydu (okazywanego różnie, np. odważnie i otwarcie, ale też jako „wstyd szeptany”) oraz bezrefleksyjna (zwykle przyjmowana przez osoby młode, których kariera nagle przyspieszyła, bez odpowiedniego przygotowania merytorycznego).

K. Kremens: Czy prokurator może skutecznie bronić interesu publicznego, jeśli zależy od prokuratora nadrzędnego, nawet jeśli nie występują naciski o charakterze politycznym?

W 2016 r. przeprowadzona została kompleksowa reforma prokuratury, w tym w szczególności ponowne połączenie urzędu Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, oraz przyznanie dodatkowych, indywidualnych uprawnień Prokuratorowi Generalnemu. Niektóre aspekty reformy zostały skrytykowane przez Komisję Wenecką. Opinia Komisji Weneckiej nie stała się przedmiotem refleksji ze strony organów władzy. Co więcej po niektórych decyzjach organów prokuratury (w tym odmowach wszczęcia śledztwa czy umorzeniu postępowań), można mieć wątpliwości na ile prokuratura jest obecnie gwarantem praworządności. Odnosi się to także do postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym. 

H. Kuczyńska (prokurator, profesor nadzwyczajny): Wszystkie dyskusje naukowe ostatnio zaczynają się od dyskusji merytorycznej, ale kończy na polityce. Zamiast rozmawiania o usprawnieniu procesu, rozmawiamy o konkretnych działaniach aktualnego Ministra Sprawiedliwości.

Jak oceniać interes społeczny – subiektywnie, czy obiektywnie? Prokurator jest wykształcony, przygotowany, powinien odnosić tę zasadę do własnego sumienia. Tymczasem obecnie w prokuraturze panuje teza, że interes społeczny jest obiektywny, przez co prokurator nie ma swobody decyzyjnej w indywidualnej sprawie.

Dobrze przeprowadzone postępowanie przygotowawcze faktycznie usprawnia proces karny, ale nie jest to jedyny czynnik. Bardzo ważna jest rola sądu, np. dyscyplinowanie świadków. Ale jest i problem społeczny, ludzie nie szanują sądów i procesu, zresztą wydano miliony złotych, żeby sądom ten szacunek odebrać.

Przestrzeganie przez prokuratora prawa i standardów profesjonalnych przełoży się na szacunek do niego i jego działań. Ale jeśli jego decyzje nie są od niego zależne, jest to niemożliwe.

J. Onyszczyk (prokurator, Lex Super Omnia): Jeśli prokurator ma być rzecznikiem interesu publicznego, musi być maksymalnie niezależny. W debacie publicznej tymczasem utożsamia się interes publiczny z interesem politycznym. Dlatego trzeba oderwać prokuraturę od wymiaru publiczno-politycznego.

Rozumienia interesu publicznego faktycznie nie da się z góry narzucić. Powinien oceniać go kompetentny, wykształcony prokurator w odpowiednich warunkach pracy, w szczególności zajmujący się taką liczbę spraw, która pozwoli zbadać każdą z nich w sposób rzetelny. Jeśli w referacie jest 150 spraw, stają się one jedynie okładkami i kartkami, a nie problemami, którymi prokurator może zając się z uwzględnieniem interesu publicznego.

Może to mrzonka, że prokurator może być rzecznikiem interesu publicznego?

A. Sylwestrzak: Jak braki w Policji i prokuraturze wpływają na bezpieczeństwo obywateli? Policja i prokuratorzy zajmują się politycznymi sprawami i zaniedbują przez to sprawy bezpieczeństwa powszechnego.

K. Kwiatkowska (prokurator, Lex Super Omnia): Konieczna jest odbudowa etosu zawodu prokuratora. Zgadza się, że awansują błyskawicznie ludzie młodzi z bardzo krótkim doświadczeniem zawodowym, motywowani jedynie wyższymi zarobkami.

Prokurator bez kręgosłupa moralnego będzie zginał kark, niezależnie od tego, jak idealna będzie prawna obudowa jego działalności.

Przenoszenie postepowań poza właściwość miejscową jest skandalem. Dotyczy do nawet spraw, które zostały wcześniej przebadane i umorzone. Obecnie prokuratora jest narzędziem w rękach polityków.

J. Iwanicki (prokurator, Lex Super Omnia): Niezależnie od tego, jaka konkretnie grupa polityczna sprawuje władzę, zawsze będzie chętna do instrumentalnego wykorzystywania prokuratury. W przyszłości będzie może nieco inaczej, ale na pewno podobnie.

K. Parchimowicz: Obecnie prokuratura faktycznie jest rzecznikiem interesu partyjnego. Prokuratorów uczy się, żeby byli pokorni wobec przełożonych i bezwzględni wobec obywateli. Demoralizacja w formie podwyżek, awansów, dodatków zaczęła się od 4 marca 2016 r., kiedy Zbigniew Ziobro (poseł na Sejm) został Prokuratorem Generalnym. Po raz pierwszy Prokurator Generalny i jednocześnie Minister Sprawiedliwości ma czysto prokuratorskie kompetencje. Mógłby nawet założyć togę i iść oskarżać w dowolnym sądzie. A to łamie Konstytucję, bo nie można łączyć mandatu posła ze stanowiskiem prokuratora.

Nawet rejestracja stowarzyszenia Lex Super Omnia była inwigilowana przez prokuraturę, a członkowie są szykanowani za pomocą postępowań dyscyplinarnych.

Problemem jest także traktowanie przez prokuraturę mniejszości, zwłaszcza seksualnych. Wszczęto na przykład kontrolę Urzędów Stanu Cywilnego czy nie transkrybowano certyfikatów zawarcia związków małżeńskich jednopłciowych zawartych za granicą. Wszystkie Urzędy Stanu Cywilnego były indagowane i nie wiadomo, co dalej stało się z uzyskanymi informacjami.

Prokurator Generalny kieruje wnioski do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie dopuszczalności kierowania do trybunału Sprawiedliwości UE pytań prejudycjalnych oraz o konkretną interpretację ustaw i Konstytucji, aby zneutralizować uchwały podjęte przez Sąd Najwyższy.

Zachodzi absurdalna sytuacja, gdy kierownictwo prokuratury czyni cnotę z wzrastającej liczby stosowanych aresztowań i zabezpieczeń majątkowych.

Interes społeczny jest bardzo nieostrym terminem, więc musimy sięgać do tradycyjnie wypracowanych w doktrynie kryteriów, żeby ustalić, czy występuje, ale prokurator musi też dokonywać indywidualnej, „subiektywnej” oceny w danej sprawie.

S. Kaźmierczak: Czynnik ludzki ma istotne znaczenie, bo to od każdego prokuratora zależy, jak podejdzie do zmiany systemu. Wieżę więc, że prokuratura ostatecznie obroni się sama.

Sprawy są nie tylko arbitralnie przenoszone, ale też dzielone, wręcz „pączkują”.

Sprawność postępowania istotnie zależy nie tylko od postępowania przygotowawczego, to też biegli, świadoma obstrukcja stron i przeróżne inne kwestie. Ale postępowanie przygotowawcze ma tu istotne znaczenie.

J. Dubois: Szacunek do działania instytucji można mieć niezależnie od przepisów. Zależy on bowiem od indywidualnych postaw prokuratorów. To profesjonalizm, bycie sprawiedliwym, kompetentnym, dotrzymywanie słowa. Obecnie duża część „pierwszoliniowych” prokuratorów na taki szacunek nie zasługuje. Absurdalne decyzje uzasadniają „poleceniem z góry”, a słowo prokuratora, podanie ręki nic nie znaczy. Byłem zmuszony wprost nazwać jednego z prokuratorów „kłamcą”.

Bycie rzecznikiem interesu społecznego polega na dbaniu o merytoryczność decyzji. Nie interes polityka, czy jakiejś grupy, nie własny awans, tylko zasady przyzwoitości powinny na to wpływać.

Prokuratorzy często prowadzą bezsensowne postepowania, bo wydane zostało polecenie na poziomie politycznym, np. przeciwko polisolokatom. To wpływa na zmniejszenie poziomu ochrony innych stref chronionych, bo liczba prokuratorów jest ograniczona.

Być może nigdy nie będzie prokuratury niezależnej w czystej postaci, ale powinny być prawne gwarancje przejrzystości, rzetelności i odpowiedzialności za decyzje.

Prokurator J. Iwanicki przywołał swoje rozmowy z prokuratorami z Niemiec. Szokujące było dla nich, że w Polsce właściwość miejscowa prokuratury jest uznaniowa i śledztwa można dowolnie przenosić między prokuraturami w różnych miejscach kraju.

Unia personalna pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości i Prokuratorem Generalnym prowadzi obecnie do upolitycznienia prokuratury. Nawet wcześniej, kiedy ta unia istniała, Prokurator Generalny nie mógł bezpośrednio wpływać na śledztwa i wydawać wiążących poleceń wszystkim prokuratorom.

Polityczne uwarunkowanie działań prokuratury uniemożliwia jej skuteczne wykonywanie zadania ochrony interesu publicznego.