Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Obywatele stracili część nieruchomości, którą państwo wywłaszczyło pod budowę drogi na mocy tzw. specustawy drogowej z 2003 r.
• Nieruchomość nie wróciła do właścicieli - mimo że stała się zbędna na cel wywłaszczenia, bo droga powstała tylko na jej części
• Ich skargę konstytucyjną poparł Rzecznik Praw Obywatelskich
• Nie ma bowiem konstytucyjnych podstaw, by państwo przetrzymywało nieruchomości przymusowo a niepotrzebnie odebrane pod budowę drogi prywatnym właścicielom

W ocenie Rzecznika niemożność zwrotu nieruchomości przejętej na potrzeby budowy dróg publicznych na podstawie specustawy jest sprzeczna z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony przed nieuzasadnionym wywłaszczeniem. Chodzi o sytuację, w której państwo przejmuje nieruchomość pod cel publiczny, np. budowę drogi. Generalne zasady prawa przewidują w takiej sytuacji możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli inwestycja nie powstała. W przypadku tzw. specustawy drogowej z 2003 r. przepisy skonstrowano tak, że jest to niemożliwe.

Historia sprawy

W 2009 r. prezydent Warszawy ustalił lokalizację drogi powiatowej, która objęła m.in. nieruchomość skarżących na stołecznych Jelonkach. Zgodnie z ustawą z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. specustawą drogową) decyzja ta przesądzała podział tej nieruchomości i przejście jej na własność państwa. Decyzję utrzymał Wojewoda Mazowiecki.

W 2014 r. skarżący wystąpili o zwrot. Argumentowali, że znaczna część nieruchomości jest zbędna na cel, dla którego nastąpiło wywłaszczenie, a władze zamierzają ją wykorzystać  w inny sposób. Starosta umorzył postępowanie. Uznał, że nie ma przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wymienionych w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda wprost zaś odmówił zwrotu nieruchomości.

Obywatele odwołali się do sądu. Korzystny dla nich wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylił jednak w 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny.

NSA uznał, że po przejęciu własności w trybie specustawy nie jest możliwy zwrot - nawet jeżeli okazała się ona zbędna na cele wywłaszczenia. Specustawa nie reguluje bowiem kwestii związanych ze zwrotem lub alternatywnym wykorzystaniem nieruchomości bądź ich części, które nie zostały wykorzystane na inwestycje drogowe. W sprawach nią nieuregulowanych odsyła zaś do ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. Ta z kolei umożliwia zwrot jedynie tych nieruchomości, które albo wywłaszczono indywidualną decyzją, albo nabyto lub przejęto na podstawie ustaw w niej wymienionych. Żaden zaś z tych przepisów nie obejmuje jednak wywłaszczenia na podstawie specustawy.

W skardze konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt SK 37/19) obywatele wskazali, że utracona nieruchomość powinna być przywracana w każdym przypadku, gdy okazała się ona zbędna na cele wywłaszczenia. Inaczej daje to podstawę do nadużyć i wykorzystywania procedury pozyskiwania nieruchomości w trybie specustawy bez zamiaru budowy drogi.

Skarga stwierdza naruszenie konstytucyjnych zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych,  zasady ochrony własności, zasady proporcjonalności oraz zasady równości i zakazu dyskryminacji. Zarzuca niekonstytucyjność art. 216 ust. 1 u.g.n. oraz art. 23 specustawy drogowej - w zakresie, w jakim uniemożliwiają zwrot nieruchomości przejętych mocą specustawy.

Rzecznik przystąpił do tego postępowania w TK. Wniósł o uznanie, że:

• art. 216 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - w zakresie, w jakim wyklucza  odpowiednie stosowanie jej przepisów  do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie specustawy drogowej z 2003 r. - jest niezgodny z art. 64 ust. 1-3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji;
• art. 23 specustawy drogowej - w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisów Rozdziału 6 działu 111 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych na podstawie specustawy drogowej z 2003 r. - jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i z art. 64 ust. 1 Konstytucji.

Argumenty RPO

Według Rzecznika niemożność zwrotu nieruchomości przejętej na budowę dróg na podstawie specustawy nie służy żadnemu racjonalnie uzasadnionemu celowi. Wydaje się zaś niezamierzonym przez ustawodawcę przypadkowym skutkiem upraszczania procedur inwestycyjnych. Nie realizuje żadnej konstytucyjnej wartości, bo drogi nieistniejące (bądź przechodzące w innym miejscu niż pierwotnie zakładano) w żaden sposób nie służą społeczeństwu. Nie istnieje więc konstytucyjna podstawa do przetrzymywania w zasobie publicznym nieruchomości przymusowo (i niepotrzebnie) odebranych na taki cel ich prywatnym właścicielom.

Rozwiązanie takie stoi w oczywistej sprzeczności z podstawową funkcją art. 21 ust. 2 Konstytucji - zapobiegania nadużyciom władz w stosunku do mienia obywateli pod pretekstem realizacji celów, które potem okazują się fikcyjne.

Jest to tym bardziej niesprawiedliwe, że jedynym uzasadnieniem tak znacznego ograniczania praw właścicieli miała być nadrzędna potrzeba nadrabiania cywilizacyjnych zaległości poprzez sprawną budowę dróg. Jeżeli potrzeba ta się dezaktualizuje, ingerencja w prawa jednostek traci uzasadnienie. Wówczas powstaje zaś obowiązek zwrócenia własności odebranej pochopnie i w sposób niezgodny z ustawą zasadniczą.

Ze względu na specyfikę celu publicznego i skalę inwestycji drogowych, grupa osób dotkniętych niekonstytucyjnym wyłączeniem wydaje się stosunkowo liczna. Dodatkowo uzasadnia to potrzebę orzeczenia o niekonstytucyjności.

Ponadto kryterium różnicowania ochrony prawnej obywateli w zależności od formy wywłaszczenia ma cechy dowolności. Nie jest ani racjonalne, ani proporcjonalne, ani sprawiedliwe. Realizacja konstytucyjnego prawa do zwrotu wywłaszczonego mienia nie może zależeć od tego, w jaki techniczny sposób ustawodawca zaprojektował procedury inwestycyjne. A kryteria różnicowania dobrano zupełnie przypadkowo. Nie powinny one zatem decydować o dopuszczalności realizacji prawa konstytucyjnie gwarantowanego.

Skutkiem jest pozbawienie określonej, arbitralnie dobranej grupy uprawnionych, przysługujących im roszczeń, a zarazem zwolnienie podmiotów publicznych z obowiązków nałożonych bezpośrednio w Konstytucji. Tym samym zaskarżona norma jest sprzeczna z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony własności i innych praw majątkowych.

W tym przypadku można mówić o tzw. pominięciu prawodawczym. Polega to na uregulowaniu danej kwestii w sposób niepełny, choć - postępując zgodnie z Konstytucją - ustawodawca powinien był ją unormować. W przeciwieństwie bowiem do „zwykłego” (na podstawie u.g.n.) wywłaszczenia nieruchomości na potrzeby budowy drogi publicznej - nie przyznał wprost roszczenia o zwrot nieruchomości przejętych na identyczne cele w trybie specustawy drogowej.

IV.7003.38.2019