Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Zakaz Marszu Równości przez prezydenta Kielc nie odpowiadał przesłankom ustawowym - uznał Sąd Okręgowy w Kielcach, uchylając ten zakaz
• Bogdan Wenta twierdził, że marsz może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu - zgłoszono bowiem kilkanaście kontrmanifestacji
• RPO zaskarżył do sądu decyzję prezydenta, bo naruszała ona Prawo o zgromadzeniach, Konstytucję i Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności
• Korzystanie z wolności zgromadzeń przez osoby narażone na dyskryminację powinno skłonić władze do skrupulatnego zabezpieczenia trasy marszu, a nie do wydania zakazu - uznał sąd

5 lipca 2019 r. Sąd Okręgowy w Kielcach uchylił decyzję prezydenta miasta. Do sądu zaskarżył ją organizator marszu, a Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do tego postępowania.

Postanowienie sądu nie jest prawomocne. Stronom przysługuje prawo złożenia zażalenia w ciągu 24 godzin. Gdyby prezydent Kielc się na to zdecydował, Sąd Apelacyjny miałby kolejne 24 godziny na rozpoznanie zażalenia. Odwołanie zapowiada organizacja społeczna, która przystąpiła do sprawy po stronie miasta.

Wnosząc o uchylenie zakazu, Rzecznik przedstawił obszerną argumentację prawną, z powołaniem się na Konstytucję i prawo międzynarodowe oraz europejskie. W ocenie RPO prezydent miasta błędnie i bezpodstawnie przyjął, że wystarczającą podstawą zakazu może być organizacja w tym samym dniu innych zgromadzeń grup różniących się przekonaniami społeczno-politycznymi - ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia albo mienia w znacznych rozmiarach. A to nie ze strony organizatorów i uczestników marszu miałoby dojść do ewentualnego zagrożenia. 

Zgłoszenie marszu, zakaz, odwołanie

13 czerwca 2019 r. do Urzędu Miasta Kielce wpłynęło zawiadomienie o zamiarze zorganizowania 13 lipca „Marszu Równości” dla poparcia równouprawnienia osób LGBT+ . Wpłynęło również kilkanaście innych zawiadomień o zgromadzeniach w tym samym dniu.

Komendant Miejski Policji w Kielcach wskazał, że marsz  poparcia dla równouprawnienia osób LGBT+ budzi bardzo negatywne emocje i kontrowersje. ”Istnieje wysokie prawdopodobieństwo zakłócenia przebiegu przedmiotowego marszu przez grupy osób o poglądach prawicowych i konserwatywnych, w tym pseudokibiców klubów piłkarskich” - napisał.

3 lipca 2019 r. prezydent Kielc Bogdan Wenta zakazał marszu, powołując się na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi albo mienia w znacznych rozmiarach (art.  14 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach). Organizator odwołał się do sądu. RPO przyłączył się do tego postępowania. Decyzji prezydenta zarzucił naruszenie:

• art. 14 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach poprzez bezpodstawne przyjęcie, że czas i miejsce zgromadzenia oraz fakt organizacji w tym samym dniu innych zgromadzeń grup reprezentujących różniące się przekonania społeczno-polityczne oraz Międzynarodowego Harcerskiego Festiwalu Kultury Młodzieży Szkolnej są wystarczającą podstawą do zakazu zgromadzenia ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia albo mienia w znacznych rozmiarach - podczas gdy to nie ze strony organizatorów i uczestników zgromadzenia miałoby dojść do ewentualnego zagrożenia;
• art. 57 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 1 i 2 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nieuzasadnione i nieproporcjonalne naruszenie prawa do wolności zgromadzeń.

Uzasadnienie sądu

Sąd wskazał, że jak słusznie podnosili uczestnicy postępowania, konstytucyjna wolność zgromadzeń nie jest absolutna, ale jej ograniczenie powinno być traktowane jako wyjątek, co wskazuje na potrzebę zawężającej interpretacji wszelkich ograniczeń dotyczących swobodnego, pokojowego zgromadzania się. W orzecznictwie sądów krajowych, Trybunału Konstytucyjnego jak i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje się, że ograniczenia wolności zgromadzeń nie powinny opierać się na przypuszczeniach bądź spekulacjach, a ewentualny zakaz podejmowany bez uprzedniej oceny stopnia zagrożenia.

Sąd w całości podzielił stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, że standard ochrony wolności zgromadzeń oraz powiązany z nim zakaz nierównego traktowania przez władze publiczne można sprowadzić do następujących kwestii:

• wszelkie ograniczenia wolności zgromadzeń muszą spełniać test niezbędności i proporcjonalności i powinny być traktowane jako absolutny wyjątek,
• organy władzy publicznej mają obowiązek umożliwić przeprowadzenie pokojowego zgromadzenia również wtedy, kiedy jego uczestnicy będą prezentować idee odmienne od poglądów większości, a dodatkowo takie zgromadzenie będą się starali zakłócić lub udaremnić uczestnicy kontrmanifestacji,
• przesłanki pozwalające na wydanie zakazu odbycia zgromadzenia nie mogą być
• interpretowane rozszerzająco, w szczególności zaś nie mogą opierać się wyłącznie na ogólnych prognozach lub przypuszczeniach i muszą uwzględniać wartości i normy wyższego rzędu wynikające z Konstytucji RP i przepisów prawa międzynarodowego,
• organy władzy publicznej, dokonując oceny, czy zgłoszone zgromadzenie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach powinny odnosić się do zachowania organizatorów i uczestników zgromadzenia, nie zaś do zachowania osób trzecich próbujących udaremnić przeprowadzenie demonstracji.

Prezydent Kielc wydając zakaz przyjął, że spełniono przesłanki określone w art. 14 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach, polegające na zagrożeniu życiu lub zdrowia ludzi, jak i mienia w znacznych rozmiarach. Jego zdaniem w Marszu Równości mogą wziąć udział grupy osób o przeciwstawnych poglądach i ideach , co doprowadzić może do eskalacji konfliktu i stworzenia realnego zagrożenia nie tylko dla uczestników przemarszu, ale i dla mieszkańców Kielc. Zagrożenie to potęguje okoliczność, że zgłoszono odbycie 12 zgromadzeń przez uczestników o poglądach przeciwstawnych do prezentowanych przez uczestników przemarszu.

Twierdzeń tych sąd nie podziela. W piśmiennictwie wręcz akcentuje się, że możliwość zagrożenia winna być prawdopodobna w stopniu znacznym, a nie hipotetyczna i oparta na przypuszczeniach. Ocena, czy odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, albo mieniu w znacznych rozmiarach musi być oparta na zebranych w postępowaniu dowodach odnoszących się do skonkretyzowanych okoliczności, a nie tylko przypuszczeń, czy założeń, a następnie uzasadniona w sposób przekonywający w uzasadnieniu decyzji. Dowodem takim nie jest pismo Komendanta Miejskiego Policji w Kielcach, który poinformował, że z doniesień medialnych dotyczących marszy o takim samym charakterze, które odbyły się w innych miastach Polski wynika, że zgromadzenia wyrażające poparcie dla równouprawnienia osób LGTB+ budzą wśród lokalnych społeczności bardzo negatywne emocje i kontrowersje.

Źródło potencjalnego zagrożenia życia czy zdrowia ludzi albo mienia w znacznych rozmiarach tkwić musi w samym zgromadzeniu, a nie w okolicznościach pochodnych, np. w planowanym działaniu jakiejś grupy osób mających na celu utrudnienie odbycia zgromadzenia publicznego.

Faktem powszechnie znanym jest, że Marsze Równości odbywają się w wielu miastach Polski, a w Warszawie mają miejsce od wielu lat. Ich uczestnicy domagają się równouprawnienia dla osób LGBT, promują idee akceptacji dla mniejszości seksualnych. Nie sposób uznać, że zagrożenie dla bezpieczeństwa tkwi w samym zgromadzeniu - z uwagi na przeciwstawność poglądów jego uczestników.

Odnosząc się do argumentu o możliwości konfrontacji z innymi zgromadzeniami, sąd uznał go za nietrafny, oparty o niewłaściwą wykładnie art. 14 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach. Niedopuszczalne jest uzależnienie możliwości realizacji wolności zgromadzeń od  reakcji przeciwników zgromadzenia. Wykładnia przeciwna prowadziłaby do sytuacji, że wystarczającym dla uniemożliwienia zgromadzenia byłoby nawoływanie do przemocy wobec jego uczestników.

Orzecznictwo ETPC, sądów powszechnych jak również Trybunału Konstytucyjnego potwierdza, że to na władzach państwowych ciąży obowiązek zapewnienia pokojowego charakteru zgromadzenia i zagwarantowania ochrony jego uczestnikom, bez względu na stopień kontrowersyjności przedstawianych poglądów. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 stycznia 2006 r. podkreślił, że na organach władzy publicznej ciąży obowiązek zapewnienia ochrony grupom organizującym demonstracje i biorącym w nich udział, bo tylko w ten sposób można realnie gwarantować wolność zgromadzeń, bez względu na stopień kontrowersyjności (ale nie przekraczając prawnie ustalonych zakazów głoszenia określonych poglądów, np. wzywających do nienawiści rasowej, czy propagujących ideologię faszystowską) przedstawianych publicznie poglądów i opinii.

Obowiązkiem władzy publicznej jest stworzenie skutecznych przesłanek odbycia zgłoszonego zgromadzenia w sytuacji, gdy poprzez zachowania innych uczestników życia publicznego zagrożone byłoby zrealizowanie wolności zgromadzeń.

Podkreślenia wymaga, że swobodne korzystanie z wolności zgromadzeń przez osoby narażone na dyskryminacje powinno skłonić władze publiczne do skrupulatnego zabezpieczenia trasy przemarszu, nie zaś do wydania zakazu zgromadzenia.

Za okoliczność uzasadniającą wydanie zakazu Marszu Równości nie może być uznane to, że w tym samym czasie odbywać się będzie 46 Harcerski Festiwal Kultury Młodzieży Szkolnej Kielce 2019. Brak jest podstaw do przyjęcia, że źródło zagrożenia tkwi w samym zgromadzeniu. Dla uczestników Festiwalu 13 lipca 2019 r. zaplanowano warsztaty m.in. w Kieleckim Centrum Kultury, które mieści się w pobliżu trasy marszu. Warsztaty te odbywać się będą wewnątrz budynku, a nie przed nim, stąd też nie sposób przyjąć, że i w tym przypadku zagrożenie jest wysoce prawdopodobne.

Stowarzyszenie Liga Świętokrzyskich Rodzin w Kielcach podniosło, że zgoda na Marsz Równości stanowić będzie akceptację nieobyczajnego zachowania uczestników parady LGTB, publiczne promowanie  homoseksualizmu, a przez to obrażanie uczuć religijnych wielu obywateli Kielc. 

Twierdzenia te nie mają znaczenia w aspekcie wystąpienia przesłanki z art. 14 u.z.p Zakaz zgromadzeń w żadnym razie nie może wynikać z tego, że organ władzy publicznej nie akceptuje stanowiska osób biorących udział w zgromadzeniu. Zadaniem organów władzy publicznej jak i sądów nie jest analizowanie haseł, idei i treści, które nie naruszają przepisów obowiązującego prawa, a którym służyć ma zgromadzenie. Przy ocenie zachowania uczestników zgromadzenia na gruncie tego przepisu ma natomiast znaczenie cel zgromadzenia. Jak wynika  ze zgłoszenia, celem Marszu Równości jest wyrażenie poparcia dla równouprawnienia osób LGBT+ w Polsce, promowanie idei tolerancji i akceptacji dla mniejszości, promowanie szacunku oraz przeciwdziałanie dyskryminacji. 

Stan prawny

Jak przypomniał RPO, art. 57 Konstytucji zapewnia każdemu wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Obowiązkiem władz jest umożliwienie zgromadzenia i zabezpieczenie jego pokojowego przebiegu. Wolność do pokojowego gromadzenia się odgrywa też szczególną rolę w urzeczywistnianiu praw grup mniejszościowych do pełnego i równoprawnego udziału w życiu politycznym i społecznym. Według art. 32 Konstytucji wszyscy maja prawo do równego traktowania przez władze, a tym samym równe prawo do manifestowania swoich poglądów, nawet jeśli mogą one budzić kontrowersje lub opór w części społeczeństwa.

Wartości te opisano w aktach prawa międzynarodowego: Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zgromadzenie podlega ochronie z art. 11 EKPCz nawet jeśli jako demonstracja jest uciążliwa, irytująca lub obraźliwa dla osób o innych poglądach.

Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka potwierdza, że na władzach ciąży obowiązek zagwarantowania pluralizmu. Faktyczne poszanowanie wolności zgromadzeń obejmuje również pozytywny obowiązek zapewnienia skutecznego korzystania z tej wolności. Ma to szczególne znaczenie dla obywateli wyrażających poglądy niepopularne, należących do mniejszości i podatnych na dyskryminację, represje i szykany.

W orzecznictwie polskich sądów ugruntowany jest pogląd, że wszelkie ograniczenia wolności zgromadzeń powinny spełniać test niezbędności i proporcjonalności. Wykładnia przesłanki z art. 14 pkt 2 Prawa o zgromadzeniach musi uwzględniać wartości i normy wyższego rzędu, wynikające z Konstytucji i przepisów prawa międzynarodowego.

Analiza RPO decyzji Prezydenta Kielc

Prezydent zastosował art. 14 pkt 2 ustawy błędnie, nie uwzględnił wartości i norm wyższego rzędu oraz ograniczył prawo do wolności zgromadzeń w sposób nieuzasadniony, niespełniający testu niezbędności i proporcjonalności.

Źródła zagrożeń dopatruje się głównie w kontrmanifestacjach i możliwym zachowaniu ich uczestników, a także innych osób o konserwatywnych poglądach czy pseudokibiców. Tymczasem prezydent powinien był się odnieść wyłącznie do zachowania organizatorów i uczestników marszu. Posłużył się de facto zasadą odpowiedzialności zbiorowej, obarczając organizatorów i uczestników pokojowego zgromadzenia odpowiedzialnością za liczbę kontrmanifestacji i potencjalne agresywne zachowanie osób, na które organizatorzy marszu nie mogą mieć wpływu.

Ponadto za potencjalne źródło zagrożeń prezydent uznał także fakt, że okazywanie poparcia dla osób LGBT+ budzi w niektórych kręgach społecznych silne emocje czy kontrowersje. Pominął jednak okoliczność, że uczestnicy marszu należą do mniejszości narażonej na dyskryminację, a ich celem jest zwrócenie uwagi na konieczność przestrzegania konstytucyjnego zakazu dyskryminacji ze względu na jakiekolwiek przyczyny i obowiązku poszanowania przez władze publiczne godności ludzkiej.

Swobodne korzystanie z wolności zgromadzeń przez osoby narażone na dyskryminację powinno podlegać szczególnej ochronie władz publicznych i skłonić je do szczególnie skrupulatnego zabezpieczenia trasy przemarszu, nie zaś do ograniczenia wolności zgromadzeń tym osobom.

Zakazu nie może również usprawiedliwiać fakt, że część społeczności lokalnej negatywnie odbiera żądania osób LGBT+ do równego traktowania. Sytuacja, w której władze publiczne pod presją osób prezentujących postawy dyskryminacyjne zakazują pokojowego zgromadzenia, jest nie do pogodzenia z obowiązkami władz do poszanowania przyrodzonej godności każdego człowieka i równego traktowania (art. 30 i art. 32 Konstytucji).

Zakaz marszu ma również uzasadniać fakt, że w tym samym czasie odbywa się  Harcerski Festiwal Kultury Młodzieży Szkolnej Kielce oraz to, iż trasa marszu prowadzi przez ścisłe  centrum miasta, gdzie mogą przebywać goście festiwalu, mieszkańcy i turyści. Tymczasem korzystanie z wolności zgromadzeń prawie zawsze wpływa na codzienne życie miasta i jego mieszkańców. Argumentacja prezydenta prowadziłaby do konkluzji, że sam fakt zgromadzenia w centrum miasta i w czasie wydarzenia kulturalnego uzasadnia jego zakazanie. Byłoby to oczywiście sprzeczne z wymogiem proporcjonalności, stanowiącym jedno z podstawowych kryteriów dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnego prawa do wolności zgromadzeń.

Nie sposób również stwierdzić, by zakaz ten był środkiem koniecznym dla ochrony życia i zdrowia ludzi oraz mienia. Nawet jeśli w ocenie prezydenta  istniała taka realna i uzasadniona obawa, to należało wyeliminować to w inny sposób. Prezydent nie skorzystał bowiem z możliwości przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, mającej na celu uzgodnienie zmiany miejsca lub czasu zgromadzeń. Zakaz zgromadzenia, który powinien być działaniem ostatecznym jako najdotkliwiej ograniczający konstytucyjną wolność, nie był tym samym konieczny, lecz zastosowany z naruszeniem przepisów prawa. 

Ponadto prezydent dysponował innymi środkami, które pozwoliłyby zapewnić bezpieczeństwo uczestnikom zgromadzenia i chronić porządek publiczny. Jest to zadanie policji czy straży gminnej. Prezydent w ogóle nie odniósł się do możliwych działań policji lub straży miejskiej, które powinny zapewnić bezpieczeństwo.

Prezydent nie wyjaśnił też, z jakich powodów uznaje, że jedynym środkiem jest zakaz zgromadzenia. Nie próbował wykazać, że przepisy prawa są niewystarczające dla zapewnienia porządku i bezpieczeństwa podczas zgromadzenia i że poza zakazem nie miał innych możliwości działania.

- W konsekwencji decyzji Prezydenta Miasta Kielce organizatorzy pokojowej demonstracji, głoszącej hasła tolerancji i szacunku dla drugiego człowieka, zostali pozbawieni możliwości skorzystania z fundamentalnej wolności zgromadzeń ze względu na nieproporcjonalne, nieuzasadnione i nie znajdujące podstawy w ustawie przesłanki - głosi konkluzja pisma procesowego RPO.

XI.613.3.2019