Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wzmocnienie pozycji lokatorów i stworzenie możliwości zrzeszenia się ich dla obrony swych interesów związanych z najmem przewiduje senacki projekt ustawy
• Rzecznik Praw Obywatelskich popiera działania na rzecz wzmocnienia podmiotów słabszych, do których zaliczyć należy lokatorów, zwłaszcza w relacjach z wynajmującym 
• Dlatego z zadowoleniem przyjął inicjatywę legislacyjną Senatu, wnosząc jednocześnie swe uwagi 

Zastępca RPO Stanisław Trociuk przedstawił uwagi do projektu ustawy o stowarzyszeniach lokatorów i miejskim rzeczniku praw lokatorów (druk senacki nr 359) Krzysztofowi Kwiatkowskiemu, przewodniczącemu Komisji Ustawodawczej Senatu.

Podkreślił, że cenna  jest także inicjatywa stworzenia ustawowej możliwości powołania przez radę gminy Rzecznika Praw Lokatorów i Spółdzielców. Do jego zadań należałoby m.in. monitorowanie przestrzegania praw lokatorów i spółdzielców na terenie gminy czy podejmowanie interwencji wobec podejrzenia ich naruszania.

W ocenie Rzecznika  projekt może jednak stanowić zaledwie wstęp do dalszej dyskusji; obecnie jest on bowiem niedopracowany. Jest niespójny i nieskorelowany z innymi ustawami, w tym m.in. z ustawą o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, ustawą o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, ustawy o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowników oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawą o gospodarce nieruchomościami i ustawą - Prawo o stowarzyszeniach.

Niezrozumiałe jest stworzenie nowej definicji „lokatora” - odmiennej od definicji zawartej w ustawie  ochronie praw lokatorów i jednoczesny brak zdefiniowania określenia „spółdzielca”.

Wnikliwszego rozważenia wymaga kwestia przyznania stowarzyszeniu lokatorów prawa reprezentowania członków i innych lokatorów „we wszystkich postępowaniach administracyjnych oraz postępowaniach przed sądami administracyjnymi” - w sytuacji, gdy zagadnienia, które miałyby być przedmiotem takich postępowań, należą do materii prawa cywilnego i są rozpoznawane przez sądy powszechne w oparciu o procedurę cywilną.

Niezrozumiała jest przyznana stowarzyszeniu możliwość przedstawiania stanowiska „właściwym organom administracji państwowej” we wskazanych kwestiach. Zagadnienia związane z najmem czy też gospodarowaniem zasobem mieszkaniowym nie należą do kompetencji organów administracji państwowej, lecz przede wszystkim do organów samorządu terytorialnego.

Poważne wątpliwości budzą zapisy przyznające stowarzyszeniu prawo pierwokupu nieruchomości (udziału) przy sprzedaży przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego oraz prawo nabycia nieruchomości (udziału) w przypadku zwrotu nieruchomości prywatnej, zarządzanej przez jednostkę samorządową.

Sprzedaż lokali mieszkalnych stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa  o gospodarce nieruchomościami. Przyznaje ona najemcy lokalu mieszkalnego, gdy najem został zawarty na czas nieoznaczony prawo pierwszeństwa nabycia zajmowanego lokalu. W przypadku sprzedaży lokalu z pomięciem prawa pierwszeństwa nabycia, Skarb Państwa bądź gmina ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą na zasadach ogólnych.

W związku z tym sprzedaż przez Skarb Państwa lub gminę całej nieruchomości bądź jej części możliwa jest jedynie, gdy uprawnieni najemcy nie skorzystali z przysługującego im prawa pierwszeństwa nabycia zajmowanych lokali. A przy sprzedaży w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą być stosowane bonifikaty. Są wysokie i sięgają niekiedy nawet 80-90 % ceny lokalu.

Dlatego też mało prawdopodobne wydaje się, aby najemcy lokali, którzy nie skorzystali wcześniej z przysługującego im prawa pierwszeństwa nabycia zajmowanego lokalu z bonifikatą byli obecnie (jako członkowie stowarzyszenia) zainteresowani nabyciem zajmowanego lokalu od stowarzyszenia na warunkach rynkowych.

Uzasadnione wątpliwości – z punktu widzenia konstytucyjnej ochrony prawa własności - budzi przyznanie stowarzyszeniu lokatorów prawa pierwokupu nieruchomości zbywanej przez Skarb Państwa lub gminę, czy też prawa nabycia nieruchomości prywatnej, dotychczas zarządzanej przez gminę.

Głębszego przemyślenia wymaga też regulacja, którego już sama redakcja nasuwa wątpliwości interpretacyjne. Tymczasem, jeśli przepis ten miałby umożliwiać osobom prywatnym odbieranie prawa własności (także tego dopiero co potwierdzonego prawomocnym wyrokiem sądu), sytuacje objęte zakresem swojego normowania powinien opisywać w sposób maksymalnie precyzyjny – pomijając już konieczność adekwatnego wyważenia konstytucyjnych wartości uzasadniających takie czy inne rozwiązanie.

Powstaje więc pytanie, czy przyznane stowarzyszeniu prawo wykupu rzeczywiście powinno aktualizować się „w razie wydania jakiegokolwiek orzeczenia nakazującego zwrot lub wydanie nieruchomości prywatnej (…)”? Czy autorom projektu chodzi o każde orzeczenie, którego skutkiem jest zmiana właściciela nieruchomości? Aktualnie nie jest to wyrażone precyzyjnie. Czy chodziłoby np. o decyzję stwierdzającą nieważność decyzji administracyjnej o przejęciu własności (w okresie PRL), ewentualnie wyrok ustalający właściciela czy uzgadniający treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym? Czy raczej chodzi wyłącznie o samo przeniesienie posiadania, skoro mowa o „wydaniu” nieruchomości?

Nawet i to rozwiązanie może zresztą nasuwać wątpliwości co do zgodności z konstytucyjnym prawem do sądowej ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji), skoro prawomocny wyrok sądu nakazujący posiadaczowi wydanie nieruchomości jej właścicielowi miałby zostać de facto ubezskuteczniony żądaniem jej nabycia przez podmiot trzeci, któremu system prawny nie przyznaje interesu prawnego do uczestniczenia w tym postępowaniu.

Jeżeli zaś celem tego przepisu miałoby być uporanie się z problemami generowanymi przez procesy reprywatyzacyjne, być może uzasadnione byłoby wyrażenie tego wprost, a przede wszystkim – w języku odpowiadającym trybom odzyskiwania nieruchomości wielolokalowych przez byłych właścicieli.

Odmienna jest chociażby sytuacja prawna lokatorów budynków posadowionych na gruntach objętych działaniem dekretu warszawskiego, odmienny jest też tryb ochrony ich praw, nb. skorelowany z daleko idącym ograniczeniem praw byłych właścicieli.

W tym ostatnim wypadku zresztą ustawodawca w sposób oczywisty opowiada się za koncepcją pozostawienia budynku zamieszkałego przez lokatorów w zasobie publicznym, a nie wyzbywania się go na rzecz podmiotów prywatnych – czy to byłych właścicieli, czy nawet (projektowanych) stowarzyszeń lokatorów.

Projektowane rozwiązania nie są zatem spójne – choćby w warstwie aksjologicznej – z rozwiązaniami już funkcjonującymi. Poza tym taka sytuacja stwarza ryzyko nadużyć ze strony stowarzyszenia i konfliktów. Stowarzyszenie otrzymałoby legitymację do obrotu lokalami mieszkalnymi nie wiadomo na jakich zasadach i warunkach.

Nie wiadomo np., co w sytuacji, gdy członek stowarzyszenia nie będzie zainteresowany wykupem lokalu. I co z lokalami, których użytkownicy nie są członkami stowarzyszenia? Wreszcie, co w sytuacji, gdy, z jakichkolwiek powodów, dojdzie do likwidacji stowarzyszenia będącego właścicielem nieruchomości?

Wydaje się, że biorąc pod uwagę, jak cennym w warunkach gospodarki rynkowej zasobem miałyby zarządzać stowarzyszenia lokatorów (a zatem podmiotów z założenia znajdujących się w słabszej pozycji kontraktowej, organizacyjnej i finansowej), sytuacje takie również mogą rodzić ryzyka nadużyć, które należałoby zawczasu przewidzieć i im przeciwdziałać, w interesie samych lokatorów.

Wątpliwości Rzecznika budzi także status majątkowy stowarzyszenia i możliwości pozyskania środków finansowych na wykup nieruchomości czy też jej części, w sytuacji, gdy ma ono się utrzymywać wyłącznie ze składek członkowskich, a także brak skorelowania tego z ustawą Prawo o stowarzyszeniach - choćby m.in. co do liczby członków i organów stowarzyszenia.

Także możliwości ustanawiania przez lokalne samorządy Rzecznika Praw Lokatorów i Spółdzielców wymagają dopracowania, ujednolicenia nazewnictwa, na co wskazywano wyżej oraz dookreślenia jego uprawnień, w tym związanych z udziałem w postępowaniu sądowym.

Reasumując, RPO pozytywnie ocenia każdą inicjatywę, której celem jest wsparcie lokatorów mieszkań w realizacji ustawowo zagwarantowanych im praw. Jednakże kreowanie całkiem nowych podmiotów prawnych dla realizacji takich zadań wymaga gruntowego przemyślenia – przede wszystkim w oparciu o analizę dostępnych materiałów i dokumentów obrazujących obecny stan przestrzegania praw lokatorów.

IV.7210.9.2021