Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Ludzie nadal skarżą się na sposób wdrażania państwowych programów wsparcia dla osób ogrzewających domy węglem
• Zmiany w przepisach dodatkowo skomplikowały stan prawny oraz  wprowadziły chaos interpretacyjny
• Jeżeli np. po 11 sierpnia 2022 r. obywatel do deklaracji złożonej w centralnej ewidencji emisyjności budynków doda nowe źródło ogrzewania, np. węglowe - to nie dostanie dodatku węglowego 
• Jeśli zaś po tym terminie złożył deklarację po raz pierwszy ze wskazaniem źródła węglowego, to będzie kwalifikowany do wsparcia
• AKTUALIZACJA: Zmiany ustawy o dodatku węglowym i działania resortu ws. wsparcia gmin rozpatrujących wnioski o wypłatę świadczenia przyczyniły się do tego, że mogło ono trafić do wszystkich uprawnionych. W 2022 r. dodatek trafił do ok. 3,97 mln gospodarstw domowych - odpisało MKiŚ 

Rzecznik Praw Obywatelskich ma nadzieję na dalsze prace nad ustawą o dodatku węglowym, tak aby wsparcie finansowe mogli otrzymać wszyscy chętni. Zastępca RPO Stanisław Trociuk pisze w tej sprawie do minister klimatu i środowiska Anny Moskwy.

Do Rzecznika wciąż wpływają wnioski obywateli z  zastrzeżeniami co do sposobu wdrażania państwowych programów wsparcia dla osób ogrzewających domy węglem. Pomimo podejmowanych przez rząd kolejnych prób nowelizacji ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, wątpliwości nadal budzi sposób, w jaki uregulowano prawo do dodatku węglowego, a także sam sposób wprowadzania zmian.

W wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw, prawo do dodatku obwarowano dodatkowym warunkiem. Chodzi o wymóg „wpisania lub zgłoszenia wskazanego w ustawie źródła ogrzewania do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576) do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy". 

Jednocześnie ustanowiono, że do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W ten sposób obywatele, którzy przed 20 września 2022 r. spełniali wszystkie niezbędne wymogi ustawy o dodatku węglowym w brzmieniu wówczas obowiązującym - a których wnioski nie zostały rozpoznane przed wyjściem w życie ustawy nowelizującej -  po jej wejściu w życie utracili to prawo. Stało się tak, jeżeli dokonali ponownego wpisu lub zgłoszenia do centralnej ewidencji emisyjności budynków (CEEB) po 11 sierpnia 2022 r., w którym dokonali zmian w zakresie rodzaju wskazanych paliw zasilających główne źródła ogrzewania w ich gospodarstwach. Przed nowelizacją zmiana w zgłoszeniu lub wpisie do CEEB nie miała wpływu na nabycie prawa do dodatku. 

Nowa ustawa pogorszyła zatem sytuację obywateli, pozbawiając ich praw już wcześniej nabytych, co wyraźnie wyrażono w przepisach przejściowych, w których nie przewidziano gwarancji zachowania praw wcześniej nabytych na podstawie wcześniejszej ustawy.

Wprowadzone zmiany dodatkowo skomplikowały stan prawny i wprowadziły chaos interpretacyjny. Dopuszczono zatem do nieakceptowanej konstytucyjnie sytuacji, w której - jeżeli po 11 sierpnia 2022 r. obywatel do złożonej  deklaracji w CEEB doda nowe źródło ogrzewania, np. węglowe - to otrzyma odmowę przyznania dodatku węglowego. Jeżeli natomiast po tym terminie złożył deklarację po raz pierwszy ze wskazaniem źródła węglowego, będzie kwalifikowany do wsparcia.

Konstytucja gwarantuje obywatelom publiczne prawo podmiotowe do równego traktowania. Wprowadzone w wyniku nowelizacji zmiany różnicują prawo do świadczenia w oparciu o nieobowiązujące w dacie wniesienia wniosku (złożonego przed nowelizacją) kryterium w postaci wprowadzenia cezury czasowej, od której uzupełnienie deklaracji CEEB skutkuje utratą wcześniej nabytego prawa. Doszło do sytuacji, w której obywatele charakteryzujący się taką samą cechą istotną prawnie, spełniający wszystkie przesłanki nabycia prawa do dodatku węglowego, w wyniku zmiany prawa zostali podzieleni na takich, którym dodatek przysługuje jedynie z tego powodu, że deklaracje do CEEB ze wskazaniem odpowiedniego paliwa grzewczego złożyli po raz pierwszy po 11 sierpnia 2022 r. i takich którzy wskutek arbitralnej zmiany przepisów, w sposób losowy, zostali dodatku pozbawieni z tego tylko powodu, że po tej dacie nie mieli już prawa do wskazania źródła węglowego w złożonych wcześniej deklaracjach do CEEB.

Wprowadzenie cezury czasowej oznacza, że wobec grupy obywateli, którzy dokonali ponownego wpisu lub zgłoszenia paliwa węglowego do CEEB, i których wnioski o dodatek węglowy nie zostały rozpoznane przed wejściem w życie nowelizacji z 15 września 2022 r., zastosowano nieistniejące w dacie złożenia wniosku wymagania prawne. Zważywszy na cel wprowadzanej regulacji, a zwłaszcza dążenie prawodawcy do zapewnienia realnego wsparcia gospodarstwom zagrożonym kryzysem energetycznym, brak jest racjonalnych przesłanek za odstąpieniem w tym zakresie od zasady „prawo nie działa wstecz”.

Nieprawidłowości nie zostały dostrzeżone przy kolejnej nowelizacji wprowadzonej ustawą z 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych. Przewiduje ona, że dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków  dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.

Niestety, przepis ten stwarza problemy interpretacyjne. Nie wiadomo bowiem, czy obejmuje on również sytuacje, gdy nastąpiło: 

• zgłoszenie po 11.08.2022 r. zmiany źródła ogrzewania, bo wnioskodawca zmienił system ogrzewania; 
• zgłoszenie po 11.08.2022 r. zmiany albo korekty deklaracji (np. źródło zostało pierwotnie zgłoszone, ale błędnie).

Do Biura RPO docierają sygnały, że wnioskodawcy (szczególnie osoby starsze) miały problemy z prawidłowym wypełnieniem deklaracji, i złożyły błędne albo niepełne deklaracje (np. brak wskazania źródła ogrzewania albo błędnie wskazane źródło ogrzewania czy rodzaj paliwa, jak też omyłkowe podanie, że źródło ogrzewania nie jest eksploatowane). 

Jest też grupa osób, która dokonała zmiany wpisu w CEEB po 11 sierpnia, ale przed wejściem w życie ustawy z 15 września 2022 r. – tj. przed 20 września 2022 r. i uzyskała odmowę wypłaty dodatku węglowego. Nie wiadomo, czy te osoby mogą obecnie otrzymać dodatek węglowy na podstawie art. 2 ust. 15g ustawy o dodatkach.

Zarówno organy orzekające w sprawie dodatków węglowych, jak też obywatele mają problem z jednoznaczną interpretacją i stosowaniem przepisów ustawy w brzmieniu nadanym przez ostatnią nowelizację, obowiązującą od 3 listopada 2022 r. Wydaje się, że intencją ustawodawcy było, aby zakresem art. 2 ust. 15 g ustawy o dodatkach węglowych objąć jak najszerszy zbiór sytuacji, w których, w wyniku wywiadu środowiskowego okaże się, że zmiana/korekta deklaracji po 11 sierpnia była konieczna i uzasadniona obiektywnymi w/w okolicznościami, a wnioskodawca faktycznie korzysta ze źródła ogrzewania zasilanego paliwem stałym.

Taki wniosek - zdaniem Rzecznika - może uzasadniać przygotowany przez MKiŚ „Poradnik dla samorządów dotyczący wypłaty dodatku węglowego", który zawiera wyjaśnienie znowelizowanych przepisów. 

Wskazano tam: „Mając jednak na uwadze funkcję dodatku - wsparcie najbardziej wrażliwych obywateli - ustawodawca wziął również pod uwagę sytuację gospodarstw domowych, które z różnych powodów dokonały zgłoszenia źródła ogrzewania po 11 sierpnia 2022 r., bądź w ogólnie nie dokonały jego zgłoszenia. W związku z tym, z inicjatywy Senatorów RP przepisami ustawy z 27 października 2022 r. znowelizowano przepisy ustawy z 5 sierpnia o dodatku węglowym i wprowadzono możliwość przyznania dodatków węglowych takim gospodarstwom domowym. Zgodnie z art. 2 ust 15g ustawy o dodatku węglowym, może on być przyznany gospodarstwu, które dokonało zgłoszenia źródła do CEEB po 11 sierpnia 2022 r. lub w ogóle nie dokonało zgłoszenia takiego źródła. Wobec takich wnioskodawców, organy gminy muszą przeprowadzić wywiad środowiskowy (z którego sporządza się notatkę służbową) w celu potwierdzenia, że wykorzystywane źródło ogrzewania uprawnia do otrzymania dodatku węglowego. W takim przypadku organ z urzędu, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji, dokonuje wpisu źródła ciepła do CEEB (o ile źródło to nie było już wcześniej zgłoszone). Warto jednocześnie zauważyć, że art. 2 ust. 15g nie daje możliwości przyznania dodatku w przypadku, gdy w ramach prowadzonej przez gminę weryfikacji stwierdzone zostanie, że zgłoszona do CEEB zmiana deklaracji po 11 sierpnia 2022 r. nie odpowiada stanowi faktycznemu lub jest dokonywana wyłącznie w celu nabycia prawa do dodatku (np. zmiana w CEEB kotła gazowego na kocioł na paliwo stałe, zmiana w CEEB paliwa wykorzystywanego w wpisanym już w CEEB kotle na paliwo stałe - np. z drewna na węgiel)".

Można z tego wnioskować, że jeżeli zmiana danych w CEEB nastąpiła po 11 sierpnia, a w wyniku wywiadu środowiskowego okaże się, że jest ona zgodna ze stanem faktycznym, to nie w każdym przypadku wnioskodawca świadczenie otrzyma.

„Poradnik" nie stanowi jednak źródła prawa powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach administracyjnych. Niestety, art. 2 ust. 15 g ustawy o dodatku węglowym nie określa jednoznacznie, czy osobom, które dokonały zmiany/korekty deklaracji po 11 sierpnia i podczas wywiadu zostanie potwierdzone, że faktycznie korzystają ze źródła ogrzewania zasilanego wymienionymi w ustawie paliwami stałymi, zostanie przyznany dodatek węglowy.

Zdaniem Rzecznika konieczne jest zatem wyeliminowanie wątpliwości, celem zagwarantowania prawidłowego, zgodnego z intencją ustawodawcy, rozstrzygania spraw przez organy administracyjne, w myśl regulacji prawnych określających jasno i jednoznacznie przesłanki otrzymania świadczenia finansowego. Pozwoliłoby to na zapewnienie pomocy osobom faktycznie potrzebującym wsparcia finansowego, do których powinna ona bezwzględnie trafić.

Odpowiedź Anny Łukaszewskiej-Trzeciakowskiej, podsekretarz stanu w MKiŚ

Kryzys energetyczny będący jednym ze skutków pandemii COVID-19, spotęgowany dodatkowo napaścią Federacji Rosyjskiej na Ukrainę w lutym 2022 r., był zjawiskiem, które wymagało podjęcia działań ze strony Rządu RP, nakierowanych na wsparcie obywateli przed nadchodzącym sezonem grzewczym. Jednym z pierwszych wprowadzonych form pomocy w sytuacji problemów z zaopatrzeniem w węgiel oraz wzrostem cen tego surowca, było wprowadzenie dodatku węglowego - finansowego wsparcia skierowanego przede wszystkim dla najbardziej wrażliwych gospodarstw domowych w Polsce, często zagrożonych lub znajdujących się w ubóstwie energetycznym.

Niestety, przepisy ustawy o dodatku węglowym w swojej pierwotnej wersji stały się obiektem nadużyć i prób wyłudzeń. Skala tego zjawiska była znaczącą - co potwierdzały przede wszystkim doniesienia ze strony gmin, odpowiedzialnych za obsługę dodatków węglowych. O problemie szeroko informowały również media, zarówno w poważnych, ogólnopolskich publikacjach, jak również w publikacjach o charakterze satyrycznym, gdzie zastanawiano się, jaki smartfon lub samochód używany można zakupić za kwotę dodatku węglowego.

Dostrzegając pojawiające się próby nadużyć i związane z tym potencjalne ryzyko wyczerpania założonego budżetu prowadzące do braku możliwości przekazania odpowiedniej ilości środków finansowych dla osób faktycznie potrzebujących wsparcia, Posłowie i Senatorowie RP zdecydowali się na wprowadzanie szeregu zmian w przepisach ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Wdrażane nowelizacje ustawy miały na celu ograniczenie patologicznych zjawisk poprzez ulepszenie systemu, który w swojej pierwotnej postaci okazał się niestety się podatny na aspołeczne i antyobywatelskie postawy niektórych mieszkańców Polski.

W opinii Ministra Klimatu i Środowiska wprowadzone przez Posłów i Senatorów RP zmiany od ustawy o dodatku węglowym doprowadziły finalnie do ustabilizowania sytuacji i umożliwiły przyznawanie dodatku węglowego osobom, które faktycznie powinny go otrzymać. Należy zwrócić uwagę, że z jednej strony system został uszczelniony w zakresie nadużyć jakie miały miejsce w obrębie modyfikacji wpisów źródeł ogrzewania dokonywanych w Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków. Z drugiej strony zaś, gminy uzyskały możliwość ustalenia stanu faktycznego w konkretnej sprawie, za pomocą bardzo transparentnego i skutecznego narzędzia weryfikacji, jakim jest wywiad środowiskowy przeprowadzany w miejscu zamieszkania wnioskodawcy.

Minister Klimatu i Środowiska dołożył wszelkich starań, aby wesprzeć gminy rozpatrujące wnioski o wypłatę dodatku węglowego. W tym celu oprócz odpowiedzi udzielnych na liczne pytania kierowane do resortu, ministerstwo organizowało webinaria dla pracowników gmin, a także zamieszczało na swojej stronie internetowej materiały informacyjne obejmujące zagadnienie dodatków węglowych.

W kontekście podjęcia dalszych prac nad zmianą przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, należy zauważyć, że w dniu 30 listopada 2022 r. upłynął termin na przyjmowanie wniosków o wypłatę dodatku węglowego. Wobec tego przystępowanie do prac w zakresie zmian ww. ustawy nie jest obecnie rozważane. Jednocześnie, w opinii Ministra Klimatu i Środowiska, przyjęte przez Posłów i Senatorów RP zmiany w ustawie o dodatku węglowym oraz działania podjęte przez resort klimatu i środowiska w zakresie wsparcia gmin rozpatrujących wnioski o wypłatę tego świadczenia, przyczyniły się do tego, że to wsparcie finansowe trafić mogło do wszystkich uprawnionych obywateli. To stwierdzenie zdają się potwierdzać dane posiadane przez resort, z których wynika, że w 2022 r. dodatek węglowy trafił do ok 3,97 mln gospodarstw domowych, co jest wartością wysoce zbliżoną do tej zakładanej podczas projektowania rozwiązania (3,8 mln.).

IV.7215.902.2022