Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich występuje do Minister Edukacji Narodowej o działania w celu uchylenia przepisu ustawy covidowej z 2020 r., która wstrzymanie biegu przedawnienia karalności przewinień dyscyplinarnych nauczycieli uzależniła od decyzji Ministra Zdrowia 

Do Biura RPO kierowane są prośby o uchylenie art. 96 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 w związku z jego niezgodnością z art. 2 Konstytucji RP. Osoby, wobec których trwają dyscyplinarki na podstawie Karty Nauczyciela wskazują, że termin wstrzymania biegu przedawnienia karalności uzależniono jedynie od decyzji Ministra Zdrowia - co  zniwelowało  jedyny sztywny wyznacznik zakreślający granice, których powinno się zamknąć postępowanie dyscyplinarne. Przesłanką jest obowiązywanie okresów stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID- 19, wprowadzonego rozporządzeniem MZ, bez konkretnego terminu ani limitu czasowego - co naruszało zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W rezultacie zawieszenie mogło utrzymywać się przez czas nieokreślony, na czas stanu zagrożenia epidemicznego (epidemii), którego długość nie była przewidziana, co powodowało niedopuszczalną, zbyt daleko idącą ingerencję w pozycję jednostki.

W wyniku wystąpienia RPO z 10 lutego 2023 r. zagadnienie  przedłużenia biegu terminu przedawnienia postępowań dyscyplinarnych w sprawach nauczycieli było już częściowo przedmiotem oceny przez MEiN. W świetle odpowiedzi resortu przepis ten został wprowadzony z uwagi na fakt, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, w niektórych przypadkach przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz postępowania dyscyplinarnego mogło być utrudnione lub narażać zdrowie uczestników, a Karta Nauczyciela wskazuje precyzyjnie ramy czasowe. 

Nie sposób jednak z tą argumentacją zgodzić się zarówno przez pryzmat formy wprowadzenia art. 96 ustawy kwietniowej,  jak i jej skutków, co dodatkowo wzmacnia orzecznictwo TK. Na gruncie analogicznych rozwiązań związanych z zawieszeniem biegu terminu przedawnienia wskutek przepisów covidowych, TK dopatrzył się niekonstytucyjności z wzorcem, jaki wyznacza art. 2 Konstytucji RP.

Wyrokiem TK z  12 grudnia 2023 r. (sygn. akt P 12/22, LEX nr 3645822) uznano art. 15zzr [1] ust. 1 ustawy kowidowej z  2 marca 2020 r. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK uznał, że co do zasady ustawodawca ma możliwość swobodnego kształtowania  przedawnienia, jednakże brak określenia maksymalnego czasu zawieszenia z powodu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii powodował, że zawieszenie biegu przedawnienia mogło utrzymywać się przez czas nieokreślony.

Choć TK w tej sprawie rozstrzygał tylko kwestie przedawnienia z art. 15zzr [1] ust. 1 ustawy marcowej,  to jednak większość przyjętej tam argumentacji, znajdzie przełożenie na odpowiedzialność represyjną, jaką jest postępowanie dyscyplinarne. 

Zawieszenie biegu przedawnienia postępowań dyscyplinarnych prowadzonych na gruncie Karty Nauczyciela ingeruje w pozycję prawną jednostki, zależną od decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia, który decyduje w przedmiocie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii. Doszło tu zatem do powiązania funkcjonowania regulacji dotyczącej odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli od decyzji ministra zdrowia, podejmowanej w akcie podustawowym w postaci rozporządzenia i to nawet nie do ustawy kwietniowej, tylko do ustawy sanitarnej.

W demokratycznym państwie prawnym, szanującym trójpodział władzy, scedowanie przez ustawodawcę (świadomie albo nie) na organ egzekutywy decyzji o funkcjonowaniu instytucji prawnej, która kształtuje położenie prawne jednostki, jest konstytucyjnie niedopuszczalne.

Uchybienia ustawodawcy przy regulacji zawieszenia biegu przedawnienia nie przekreśla fakt, że ta norma została wprowadzona w kwietniu 2020 r., czyli w początkowym okresie pandemii. Dalsze jej utrzymywanie, przy niewątpliwej stabilizacji życia pandemicznego, oraz wdrażanie hybrydowej i z czasem stacjonarnej formy edukacji w szkołach, nie pozwalał racjonalnie uzasadnić, dlaczego aspekt przedawnienia postępowań dyscyplinarnych nauczycieli pozostał nadal nierozstrzygnięty.

O ile w początkowym okresie pandemii COVID-19 - można uznać, że rzeczywiście występowały problemy z efektywnym funkcjonowaniem organów państwa, o tyle postępowania dyscyplinarne były zasadniczo kontynuowane przez cały czas jej trwania. Nie ma danych świadczących o tym, że opóźnienia wynikłe z kwarantanny lub izolacji nauczycieli wpływałyby w tak istotnym stopniu na bieg postępowań dyscyplinarnych, że konieczne było wprowadzenie art. 96. Dlatego jej wejście w życie musi być uznane za nieproporcjonalne i sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z niego zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. 

Przedawnienia deliktu dyscyplinarnego nie można także całkowicie oderwać od pozostałych, obowiązujących standardów konstytucyjnych i międzynarodowych, i z tego punktu widzenia jest chronione zasadą ochrony zaufania, a ewentualne klauzule, zwłaszcza wydłużające terminy z mocą wsteczną muszą być oceniane pod kątem zgodności z art. 2 Konstytucji RP.

Zastrzeżenia nie tracą na aktualności także w świetle ukształtowanego orzecznictwem standardu konstytucyjnego, zgodnie z którym ustawodawca w ramach realizowanej polityki karnej ma uprawnienie do określenia długości terminu przedawnienia, a nawet potencjalnie przyjęcia, że niektóre przestępstwa nie przedawniają się w ogóle. Dotychczasowe orzecznictwo TK jednoznacznie wskazuje, że przedawnienie nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym, a nawet decyzja ustawodawcza o wykluczeniu tej instytucji, wprowadzona w drodze ustawy, nie narusza konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich. Obywatel nie może w związku z tym oczekiwać korzyści, które mogłyby dla niego wynikać w związku z naruszeniem prawa ze względu na taką, a nie inną politykę karną państwa, bo ta - w zależności od istoty zagrożeń - może podlegać modyfikacjom i zmianom.

Nieprawidłowe i nieproporcjonalne przedłużanie przedawnienia jednak może rodzić problemy na etapie prowadzenia czynności dowodowych, zarówno w aspekcie oskarżycielskim, jak również w obszarze prawa do obrony, w tym rodzić niebezpieczeństwo powstania pomyłki.

Nie można odmówić racji, że w efektywnym funkcjonowaniu i egzekwowaniu odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli tkwi troska o prawidłowe środowisko nauczycieli, etyczną i prawną edukację środowiska, a w konsekwencji prawidłowy rozwój dzieci. Nie można jednak temu celowi podporządkować możliwości stosowania zawieszenia biegu przedawnienia retroaktywnie, przy braku zadośćuczynienia przez ustawodawcę wymogowi użycia odpowiedniej klauzuli nakazującej stosowanie nowego przepisu, czy wyłączającej art. 4 § 1 k.k., co musi być ocenione w kolizji z art. 2 Konstytucji RP, t.j. z zakazem arbitralnego zmieniania już ukształtowanej sytuacji prawnej jednostki. 

Wprowadzenie zatem art. 96 ustawy kwietniowej COVID-19, bez przepisu intertemporalnego zmieniającego zakres czasowy stosowania przepisów normujących długość terminów przedawnienia, jest zmianą stojącą w opozycji do zasady ochrony praw nabytych i zasady ochrony stosunków prawnych w toku, którym normy konstytucyjne przyznają ochronę prawną na zasadzie art. 2 Konstytucji RP. Niewątpliwie zaś stabilizacja stosunków społecznych, którą zapewnia przedawnienie, stanowi wartość konstytucyjną, wymagającą uwzględnienia.

Marcin Wiącek zwraca się zatem do minister Barbary Nowackiej o podjęcie działań legislacyjnych w celu uchylenia art. 96 ustawy kwietniowej  z mocą wsteczną. Zasady demokratycznego państwa prawnego nie tyko nie  stoją temu na przeszkodzie, służyć to wręcz będzie ich urzeczywistnieniu  i uwzględnieniu konstytucyjnych standardów ochrony praw człowieka.

II.510.350.2024