Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich występuje do Minister Edukacji Narodowej o działania w celu uchylenia przepisu ustawy covidowej z 2020 r., która wstrzymanie biegu przedawnienia karalności przewinień dyscyplinarnych nauczycieli uzależniła od decyzji Ministra Zdrowia 
• AKTUALIZACJA 2.08.2024: Ministerstwo nie planuje podjęcia działań zmierzających do uchylenia art. 96 ustawy z  16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2

Do Biura RPO kierowane są prośby o uchylenie art. 96 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 w związku z jego niezgodnością z art. 2 Konstytucji RP. Osoby, wobec których trwają dyscyplinarki na podstawie Karty Nauczyciela wskazują, że termin wstrzymania biegu przedawnienia karalności uzależniono jedynie od decyzji Ministra Zdrowia - co  zniwelowało  jedyny sztywny wyznacznik zakreślający granice, których powinno się zamknąć postępowanie dyscyplinarne. Przesłanką jest obowiązywanie okresów stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID- 19, wprowadzonego rozporządzeniem MZ, bez konkretnego terminu ani limitu czasowego - co naruszało zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

W rezultacie zawieszenie mogło utrzymywać się przez czas nieokreślony, na czas stanu zagrożenia epidemicznego (epidemii), którego długość nie była przewidziana, co powodowało niedopuszczalną, zbyt daleko idącą ingerencję w pozycję jednostki.

W wyniku wystąpienia RPO z 10 lutego 2023 r. zagadnienie  przedłużenia biegu terminu przedawnienia postępowań dyscyplinarnych w sprawach nauczycieli było już częściowo przedmiotem oceny przez MEiN. W świetle odpowiedzi resortu przepis ten został wprowadzony z uwagi na fakt, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, w niektórych przypadkach przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz postępowania dyscyplinarnego mogło być utrudnione lub narażać zdrowie uczestników, a Karta Nauczyciela wskazuje precyzyjnie ramy czasowe. 

Nie sposób jednak z tą argumentacją zgodzić się zarówno przez pryzmat formy wprowadzenia art. 96 ustawy kwietniowej,  jak i jej skutków, co dodatkowo wzmacnia orzecznictwo TK. Na gruncie analogicznych rozwiązań związanych z zawieszeniem biegu terminu przedawnienia wskutek przepisów covidowych, TK dopatrzył się niekonstytucyjności z wzorcem, jaki wyznacza art. 2 Konstytucji RP.

Wyrokiem TK z  12 grudnia 2023 r. (sygn. akt P 12/22, LEX nr 3645822) uznano art. 15zzr [1] ust. 1 ustawy kowidowej z  2 marca 2020 r. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK uznał, że co do zasady ustawodawca ma możliwość swobodnego kształtowania  przedawnienia, jednakże brak określenia maksymalnego czasu zawieszenia z powodu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii powodował, że zawieszenie biegu przedawnienia mogło utrzymywać się przez czas nieokreślony.

Choć TK w tej sprawie rozstrzygał tylko kwestie przedawnienia z art. 15zzr [1] ust. 1 ustawy marcowej,  to jednak większość przyjętej tam argumentacji, znajdzie przełożenie na odpowiedzialność represyjną, jaką jest postępowanie dyscyplinarne. 

Zawieszenie biegu przedawnienia postępowań dyscyplinarnych prowadzonych na gruncie Karty Nauczyciela ingeruje w pozycję prawną jednostki, zależną od decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia, który decyduje w przedmiocie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii. Doszło tu zatem do powiązania funkcjonowania regulacji dotyczącej odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli od decyzji ministra zdrowia, podejmowanej w akcie podustawowym w postaci rozporządzenia i to nawet nie do ustawy kwietniowej, tylko do ustawy sanitarnej.

W demokratycznym państwie prawnym, szanującym trójpodział władzy, scedowanie przez ustawodawcę (świadomie albo nie) na organ egzekutywy decyzji o funkcjonowaniu instytucji prawnej, która kształtuje położenie prawne jednostki, jest konstytucyjnie niedopuszczalne.

Uchybienia ustawodawcy przy regulacji zawieszenia biegu przedawnienia nie przekreśla fakt, że ta norma została wprowadzona w kwietniu 2020 r., czyli w początkowym okresie pandemii. Dalsze jej utrzymywanie, przy niewątpliwej stabilizacji życia pandemicznego, oraz wdrażanie hybrydowej i z czasem stacjonarnej formy edukacji w szkołach, nie pozwalał racjonalnie uzasadnić, dlaczego aspekt przedawnienia postępowań dyscyplinarnych nauczycieli pozostał nadal nierozstrzygnięty.

O ile w początkowym okresie pandemii COVID-19 - można uznać, że rzeczywiście występowały problemy z efektywnym funkcjonowaniem organów państwa, o tyle postępowania dyscyplinarne były zasadniczo kontynuowane przez cały czas jej trwania. Nie ma danych świadczących o tym, że opóźnienia wynikłe z kwarantanny lub izolacji nauczycieli wpływałyby w tak istotnym stopniu na bieg postępowań dyscyplinarnych, że konieczne było wprowadzenie art. 96. Dlatego jej wejście w życie musi być uznane za nieproporcjonalne i sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z niego zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. 

Przedawnienia deliktu dyscyplinarnego nie można także całkowicie oderwać od pozostałych, obowiązujących standardów konstytucyjnych i międzynarodowych, i z tego punktu widzenia jest chronione zasadą ochrony zaufania, a ewentualne klauzule, zwłaszcza wydłużające terminy z mocą wsteczną muszą być oceniane pod kątem zgodności z art. 2 Konstytucji RP.

Zastrzeżenia nie tracą na aktualności także w świetle ukształtowanego orzecznictwem standardu konstytucyjnego, zgodnie z którym ustawodawca w ramach realizowanej polityki karnej ma uprawnienie do określenia długości terminu przedawnienia, a nawet potencjalnie przyjęcia, że niektóre przestępstwa nie przedawniają się w ogóle. Dotychczasowe orzecznictwo TK jednoznacznie wskazuje, że przedawnienie nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym, a nawet decyzja ustawodawcza o wykluczeniu tej instytucji, wprowadzona w drodze ustawy, nie narusza konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich. Obywatel nie może w związku z tym oczekiwać korzyści, które mogłyby dla niego wynikać w związku z naruszeniem prawa ze względu na taką, a nie inną politykę karną państwa, bo ta - w zależności od istoty zagrożeń - może podlegać modyfikacjom i zmianom.

Nieprawidłowe i nieproporcjonalne przedłużanie przedawnienia jednak może rodzić problemy na etapie prowadzenia czynności dowodowych, zarówno w aspekcie oskarżycielskim, jak również w obszarze prawa do obrony, w tym rodzić niebezpieczeństwo powstania pomyłki.

Nie można odmówić racji, że w efektywnym funkcjonowaniu i egzekwowaniu odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli tkwi troska o prawidłowe środowisko nauczycieli, etyczną i prawną edukację środowiska, a w konsekwencji prawidłowy rozwój dzieci. Nie można jednak temu celowi podporządkować możliwości stosowania zawieszenia biegu przedawnienia retroaktywnie, przy braku zadośćuczynienia przez ustawodawcę wymogowi użycia odpowiedniej klauzuli nakazującej stosowanie nowego przepisu, czy wyłączającej art. 4 § 1 k.k., co musi być ocenione w kolizji z art. 2 Konstytucji RP, t.j. z zakazem arbitralnego zmieniania już ukształtowanej sytuacji prawnej jednostki. 

Wprowadzenie zatem art. 96 ustawy kwietniowej COVID-19, bez przepisu intertemporalnego zmieniającego zakres czasowy stosowania przepisów normujących długość terminów przedawnienia, jest zmianą stojącą w opozycji do zasady ochrony praw nabytych i zasady ochrony stosunków prawnych w toku, którym normy konstytucyjne przyznają ochronę prawną na zasadzie art. 2 Konstytucji RP. Niewątpliwie zaś stabilizacja stosunków społecznych, którą zapewnia przedawnienie, stanowi wartość konstytucyjną, wymagającą uwzględnienia.

Marcin Wiącek zwraca się zatem do minister Barbary Nowackiej o podjęcie działań legislacyjnych w celu uchylenia art. 96 ustawy kwietniowej  z mocą wsteczną. Zasady demokratycznego państwa prawnego nie tyko nie  stoją temu na przeszkodzie, służyć to wręcz będzie ich urzeczywistnieniu  i uwzględnieniu konstytucyjnych standardów ochrony praw człowieka.

Odpowiedź minister edukacji Barbary Nowackiej

Kwestie związane z przedawnieniem odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli co do zasady zostały uregulowane w art. 85o ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela. Zgodnie bowiem z treścią art. 85o ust. 1 ww. ustawy postępowanie dyscyplinarne nie może być wszczęte po upływie 5 miesięcy od dnia powzięcia przez organ, przy którym działa komisja dyscyplinarna pierwszej instancji, wiadomości o popełnieniu czynu uchybiającego godności zawodu nauczyciela lub obowiązkom, o których mowa w art. 6 tej ustawy, oraz po upływie 2 lat od popełnienia tego czynu.

Przy czym od powyższej zasady w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela przewidziano wyjątki, do których należą sprawy, w których:
1)    popełniono czyn o charakterze seksualnym na szkodę małoletniego – wówczas przedawnienie nie może nastąpić przed ukończeniem przez niego 24. roku życia (art. 85o ust. 2 ww. ustawy);
2)    wszczęto postępowanie dyscyplinarne w terminie, lecz nie ukończono go przed upływem 2 lat od popełnienia czynu – karalność czynu ustaje dopiero z upływem 5 lat od dnia popełnienia czynu (art. 85o ust. 4 ww. ustawy);
3)    czyn uzasadniający odpowiedzialność dyscyplinarną stanowi jednocześnie przestępstwo – przedawnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej następuje z zachowaniem wymienionych okresów, z tym że nie wcześniej niż z dniem upływu okresu przedawnienia odpowiedzialności karnej za to przestępstwo (art. 85o ust. 6 ww. ustawy).

Ponadto w ww. ustawie przewidziano także, że termin 5-miesięczny na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nie rozpoczyna biegu, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, jeżeli nauczyciel, którego dotyczy postępowanie wyjaśniające, jest nieobecny w pracy i z tego powodu nie może złożyć wyjaśnień. Termin ten zaczyna ponownie biec od dnia stawienia się nauczyciela do pracy (art. 85o ust. 3 ww. ustawy). Natomiast termin 5-letni, o którym mowa w art. 85o ust. 4 ww. ustawy, ulega zawieszeniu do dnia powzięcia przez przewodniczącego komisji dyscyplinarnej wiadomości o ustaniu przeszkody albo o prawomocnym zakończeniu postępowania karnego albo postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 85o ust. 5 ww. ustawy).

Jednocześnie wskazać należy, że 18 kwietnia 2020 r. wszedł w życie art. 96 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 (dalej: ustawa kwietniowa COVID-19), który stanowi, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów, o których mowa w art. 85o ust. 1 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Tak jak wskazano w odpowiedzi Ministerstwa Edukacji i Nauki z dnia 14 marca 2023 r. (znak: DWST-WPZN.5027.19.2023.DC) na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 10 lutego 2023 r. (znak: VII.7037.2021.AT), przepis ten został wprowadzony z uwagi na fakt, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, w niektórych przypadkach przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz postępowania dyscyplinarnego mogło być utrudnione lub narażać zdrowie uczestników tych postępowań. Dlatego też zasadne było, aby w przypadku wydłużenia czasu trwania tych postępowań nie doszło do przedawnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Odnosząc powyższe do postulatu dotyczącego uchylenia przywołanego powyżej art. 96 ustawy kwietniowej COVID-19 w zakresie jego niezgodności z art. 2 Konstytucji RP, mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r. (sygn. akt P 12/22), w którym uznano, że art. 15zzr1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 340; dalej: ustawa marcowa COVID-19) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, należy przede wszystkim wskazać na różnice pomiędzy uregulowaniami, które były przedmiotem rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny a uregulowaniami dotyczącymi zawieszenia biegu przedawnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli.

Na wstępie należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku rozstrzygał merytorycznie jedynie kwestie przedawnienia karalności czynu i przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe, o której mowa art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marcowej COVID-19, i nie wypowiadał się w przedmiocie zawieszenia biegu przedawnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli, o której mowa w art. 96 ustawy kwietniowej COVID-19.

Ponadto zawieszenie biegu terminu przedawnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej, o której mowa w art. 96 ustawy kwietniowej COVID-19 zostało wprowadzone wyłącznie w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, i nie było tak jak w przypadku wstrzymania biegu przedawnienia karalności czynu i przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe, o której mowa w art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marcowej COVID-19, wydłużone o okres 6 miesięcy po ich odwołaniu.

Jednocześnie zauważyć należy, że art. 96 ustawy kwietniowej COVID-19 został wprowadzony 18 kwietnia 2020 r., a więc w początkowym okresie pandemii COVID-19, w którym to okresie ustanowiono i wprowadzono szereg ograniczeń, nakazów i zakazów. Wszystkie zaplanowane w tym okresie rozprawy dyscyplinarne, jak również posiedzenia niejawne komisji dyscyplinarnych nie odbywały się i musiały być przesunięte na inny termin. Podobnie wyglądała kwestia zaplanowanych w tym okresie postępowań wyjaśniających. Natomiast odroczenie w tamtym czasie przeprowadzenia postępowań wyjaśniających oraz postępowań dyscyplinarnych powodowało niewątpliwie kumulację spraw, które wpływały do rzeczników dyscyplinarnych oraz komisji dyscyplinarnych i opóźnienia w ich procedowaniu.

Zatem nie sposób zgodzić się z oceną wyrażoną w przedmiotowym wystąpieniu, że art. 96 ustawy kwietniowej COVID-19 podziela wszystkie wady art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marcowej COVID-19, z powodu których został on uchylony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2023 r.

Ponadto w opinii MEN nie można pominąć konsekwencji wynikających z rozwiązania zaproponowanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich polegającego na uchyleniu art. 96 ustawy kwietniowej COVID-19, z mocą wsteczną.

Uchylenie normy prawnej zawartej w tym przepisie z mocą wsteczną usunęłoby z systemu prawnego skutek, jaki ta norma wywarła, co oznaczałoby, że:

• we wszystkich sprawach dyscyplinarnych, które zostały zakończone i w których zastosowano tę normę, otworzyłoby to zainteresowanym drogę do wznowienia postępowania, a następnie do jego umorzenia, a więc również w tych przypadkach, w których komisje orzekły kary dyscyplinarne, o których mowa w art. 76 ust. 1 pkt 2-4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, tj. zwolnienie z pracy, zwolnienie z pracy z zakazem przyjmowania ukaranego do pracy w zawodzie nauczyciela w okresie 3 lat od ukarania, wydalenie z zawodu nauczyciela. W konsekwencji mogłoby to stanowić zagrożenie bezpieczeństwa dzieci w szkołach, do których powróciliby przywróceni do pracy nauczyciele, uprzednio ukarani ww. karą dyscyplinarną;
• w sprawach będących w toku spowodowałoby jego pominięcie przy orzekaniu i stosowanie przepisów ogólnych w zakresie biegu przedawnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli, co w konsekwencji spowodowałoby umorzenie tych postępowań bez ich merytorycznego rozstrzygnięcia, a więc również w tych sprawach, które zakończyłyby się wydaniem orzeczenia uniewinniającego i w przypadku zawieszenia danego nauczyciela w pełnieniu przez niego obowiązków w szkole na czas trwania tego postępowania, wiązałyby się ze zwrotem zatrzymanych kwot wynagrodzenia, stosownie do art. 85u ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (w przypadku umorzenia postępowania przepisy nie przewidują zwrotu zatrzymanych kwot wynagrodzenia).

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, Ministerstwo Edukacji Narodowej nie planuje podjęcia działań zmierzających do uchylenia art. 96 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2.

II.510.350.2024