Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Aby dziś powstał park narodowy, należy uzgodnić jego granice z samorządem terytorialnym
• Eksperci podkreślają, że ten mechanizm skutecznie blokuje możliwość tworzenia nowych parków - ostatni powstał 22 lata temu. Zajmują one zaledwie ok. 1% powierzchni Polski
• Trudno o kompromis, aby z jednej strony zapobiec blokowaniu powstawania nowych parków, a równocześnie zagwarantować samorządom brak strat budżetowych po ich utworzeniu
• Rzecznik Praw Obywatelskich pyta Minister Klimatu i Środowiska, czy są planowane działania zmierzające do wypracowania takiego kompromisu

Uznanie danego obszaru za park narodowy jest obecnie najbardziej efektywnym sposobem zagwarantowania nienaruszalności jego zasobów przyrodniczych - podkreśla Marcin Wiącek. Wzmacnianie tych gwarancji wydaje się szczególnie istotne w dobie szybko postępujących zmian klimatycznych. Niekorzystne zjawiska, jak np. susze i powodzie, będące m.in. konsekwencją dynamicznego zmniejszania pierwotnych ekosystemów, a także niezrównoważone gospodarcze przekształcanie naturalnych siedlisk przyrodniczych, oznaczają degradację środowiska i w aspekcie warunków bytowania fauny i flory, i jakości życia ludzi.

Ochrona środowiska, zapobieganie negatywnym dla zdrowia skutkom jego degradacji oraz zapewnianie bezpieczeństwa ekologicznego stanowią obowiązek władz publicznych (art. 5, art. 68 ust. 4, art. 74 Konstytucji). Polskie prawo deklaruje każdemu - a więc nie tylko obywatelom RP - możliwość powszechnego korzystania z dobrodziejstw przyrody. Poszanowanie tego prawa jest przedmiotem troski RPO. Nie będzie ono jednak w pełni urzeczywistniane, jeżeli nie zadbamy o nienaruszalność tych dobrodziejstw.

Tymczasem, jak powszechnie wiadomo, od ustanowienia ostatniego parku narodowego minęły 22 lata. Obecnie istnieją 23 parki narodowe, które zajmują zaledwie ok. 1% powierzchni kraju. Jedną z przyczyn takiego stanu jest obowiązująca procedura tworzenia parków, która z jednej strony zakłada uzależnienie określenia zasięgu granic parków od pozytywnego stanowiska organów uchwałodawczych właściwych jednostek samorządu terytorialnego, a z drugiej - nie oferuje im prostej i pewnej drogi rekompensaty za odebranie (czy ograniczenie) możliwości inwestycyjnych, a tym samym zmniejszenie wpływów do budżetów. 

Jakkolwiek trudno przecenić rolę turystyki w kontekście funkcjonowania gospodarki lokalnej, opierającej się w dużej mierze na zasobach przyrodniczych, to w pełni zrozumiałe wydają się zastrzeżenia samorządów do koncepcji tworzenia parków, jeśli ustawodawca nie gwarantuje im zwrotu utraconych korzyści dla budżetu. Eksperci podkreślają, że mechanizm ten skutecznie blokuje możliwość obejmowania terenów ekologicznie cennych tą najsilniejszą formą ochrony przyrody, jaką jest park narodowy.

Problematyka parków narodowych została dostrzeżona przez władze publiczne przynajmniej dwukrotnie. Stało się to na skutek najpierw inicjatywy obywatelskiej, a następnie - inicjatywy Pani Minister. 

Obywatelski projekt ustawy

Obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody wpłynął do Sejmu 9 listopada 2010 r. Nowelizacja miała obejmować m.in. zmianę art. 10 ust. 2 ustawy, tak aby w miejsce obowiązku „uzgodnienia" zasięgu granic parku z jednostką samorządu terytorialnego pojawił się obowiązek „zasięgnięcia opinii”.

Propozycję tę pozytywnie oceniła Rada Ministrów. W stanowisku z 2 lipca 2012 r. zauważyła: „Doświadczenia zebrane w trakcie prowadzonych negocjacji dotyczących zmiany granic Białowieskiego Parku Narodowego oraz podjęte próby utworzenia nowych parków narodowych wskazują, że zastąpienie wymogu uzgodnienia projektów określenia i zmiany granic parku narodowego, koniecznością uzyskania opinii właściwych miejscowo organów uchwałodawczych jednostek samorządu terytorialnego jest zasadne. Konieczność uzyskania wiążącego, pozytywnego stanowiska rad gmin, powiatów oraz sejmików wojewódzkich skutecznie uniemożliwia zwiększenie stopnia ochrony najcenniejszych walorów przyrodniczych kraju. Nie jest także możliwa realizacja założeń przyjętych w dokumentach strategicznych, jak np. zadań dotyczących utworzenia nowych i powiększenia istniejących parków narodowych, które zostały zawarte w «Krajowej strategii ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej oraz Programie działań na lata 2007-2013»". Prace sejmowe zostały następnie wstrzymane.

W ostatnim z przyjętych przez Radę Ministrów na podstawie art. 111 p.o.ś. „Programów ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej wraz z planem działań" , uchwalonym na lata 2015-2020, również zidentyfikowano problem niewystarczającej ochrony zasobów przyrodniczych. Podkreślono istotną rolę parków narodowych, a co za tym idzie - potrzebę zwiększenia ich liczby: „Konieczne jest umocnienie systemu ochrony przyrody zarówno pod względem uregulowań prawnych, jak i dostosowania do planowych zadań.

Wymaga tego system nadzoru nad siecią Natura 2000, który nie osiągnął pełnej funkcjonalności, zwłaszcza w zakresie wdrażania planów zadań ochrony/planów ochrony oraz działań kontrolnych. Potrzebne jest uzupełnienie sieci parków narodowych i rezerwatów w sposób, który zapewni ich reprezentatywność względem różnorodności zasobów przyrodniczych w kraju i zachowa tereny najcenniejsze".

Jakkolwiek program zakończył się w 2020 r., to RPO zakłada, że realizacja wskazanych potrzeb nadal mieści się w priorytetach Rady Ministrów. Ma także nadzieję, że program na lata późniejsze zostanie wkrótce udostępniony.

Ministerialny projekt ustawy

Ministerialny projekt zmiany przepisów dotyczących tworzenia i funkcjonowania parków narodowych pojawił się w lutym 2022 r. Zakłada on wyłączenie tej problematyki z zakresu normowania p.o.ś. i uregulowanie jej w ustawie o parkach narodowych.

Gdy jednak chodzi o kwestię udziału j.s.t w procedurze tworzenia parków (a ściśle - określania lub zmiany ich granic), projekt w aktualnym brzmieniu nie usuwa wspomnianych wyżej blokad. W dalszym ciągu bowiem przepisy mają uzależniać objęcie danych terenów granicami parku od uzgodnienia z organami uchwałodawczymi j.s.t., przy równoczesnym braku gwarancji pokrycia ewentualnych ich strat budżetowych ze źródeł zewnętrznych.

Zarówno reprezentanci zarówno istniejących parków narodowych, jak i organizacji ekologicznych w większości wyrażali się krytycznie o tym rozwiązaniu. Wnosili o zmianę „uzgodnienia" na „opinię" - czego z kolei, ze zrozumiałych względów, nie podzielili przedstawiciele samorządów. 

Równocześnie jednak przedstawiciele tych środowisk zgodnie zgłosili zastrzeżenia do projektu dotyczącego sporządzania programów działań na rzecz rozwoju j.s.t., na których obszarze działania planowane ma być utworzenie lub poszerzenie granic parku narodowego. Zauważono, że konieczność opracowywania takich programów skomplikuje proces tworzenia (zmiany granic) parku i podniesie koszt tego przedsięwzięcia.

Zaproponowane zaś przez projektodawcę rekompensaty utraty przez samorządy możliwości inwestycyjnych, a tym samym dochodów, są niedookreślone, zwłaszcza w kontekście źródeł ich pozyskiwania.  Podnoszono, że takie źródło powinno być wskazane w ustawie, a same programy powinny mieć formę rozporządzenia Rady Ministrów. Najwyraźniej zatem za niewystarczające uznano rozwiązanie przewidujące dla j.s.t. zwrot środków za utratę podatku od nieruchomości.

Ze strony internetowej przedstawiającej przebieg procesu legislacyjnego wynika, że prace nad projektem ustawy osiągnęły etap odniesienia się wnioskodawcy do zgłoszonych uwag. Ostatnia opinia - Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów - została sporządzona 24 sierpnia 2022 r., a wniesiona 20 września 2022 r. Rada nie wypowiedziała się jednak w przedmiocie roli samorządów w procedurze określania granic parków narodowych ani też w kwestii gwarancji pokrycia poniesionych w rezultacie strat budżetowych.

Podsumowując, ani postulaty społeczne zawarte w obywatelskim projekcie ustawy z 2010 r., ani postulaty środowisk przyrodniczych i samorządowych, zgłoszone w toku procedowania projektu ustawy o parkach narodowych z 2022 r., nie spotkały się dotychczas z akceptacją ustawodawcy, nie zostały też poddane konstruktywnej krytyce. W związku z tym wydaje się, że zagadnienia te pozostają w dalszym ciągu otwarte, a obecny stan utrudnia obejmowanie terenów ekologicznie cennych ochroną, jaką dają parki narodowe.

RPO zwraca uwagę, że w projektowanym art. 3 ust. 3 podkreślono, iż „Park narodowy stanowi dziedzictwo przyrodnicze i kulturowe kraju". W uzasadnieniu wskazano zaś: „Misją parków narodowych jest ochrona i popularyzowanie dziedzictwa przyrodniczego, stanowiącego istotną część tożsamości narodowej. Parki Narodowe nie istnieją same dla siebie, ale istnieją dla ludzi i posiadają wobec nich rolę służebną. Naturalne jest jednak to, że istnieją po to, by zachować dziedzictwo przyrodnicze dla tych i kolejnych pokoleń".

Doprecyzowano i rozszerzono także katalog celów, jakim ma służyć przyznanie danemu obszarowi statusu parku narodowego, wskazując, że zawiera się w nich ochrona ekosystemów naturalnych lub zbliżonych do naturalnych charakterystycznych dla danego obszaru oraz zachodzących w nich procesów przyrodniczych, ochrona gatunków zwierząt, roślin i grzybów oraz walorów krajobrazowych, odtworzenie zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów oraz ochrona dziedzictwa kulturowego, materialnego i niematerialnego. Wskazuje to na słuszną potrzebę podkreślenia, że tereny ekologicznie cenne stanowią wartość ponadlokalną, a ich ochrona leży w interesie całego społeczeństwa.

Osiągnięcie kompromisu - tak aby zapobiec blokowaniu tej ochrony, a równocześnie zagwarantować j.s.t. brak strat budżetowych - jest zadaniem niezmiernie trudnym. RPO obawia się jednak, że niewypracowanie tego kompromisu będzie równoznaczne ze zgodą na status quo co do  liczebności i powierzchni parków narodowych. Rzecznik ma więc nadzieję, że na dalszych etapach procesu legislacyjnego stanie się to przedmiotem ponownych, pogłębionych rozważań.

RPO Marcin Wiącek pyta min. Annę Moskwę, czy działania zmierzające do wypracowania takiego kompromisu są planowane. Prosi też o odniesienie się do tych uwag, a a także o poinformowanie, czy i na kiedy planowane jest zakończenie prac nad projektem ustawy o parkach narodowych.

V.7200.33.2023