Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Dwóm kołom gospodyń wiejskich z sąsiednich wsi Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nakazała zwrot udzielonego wcześniej wsparcia finansowego
• Koła złożyły wnioski o dofinansowanie niezależnie od siebie, przeznaczając je na organizację w 2021 r. wspólnego wydarzenia  zachęcającego lokalną społeczność do szczepień przeciw COVID-19. We wnioskach wskazały na ten sam czas i miejsce imprezy
• Pół roku potem biuro ARiMR uznało wydarzenie za nieefektywną realizację pomocy finansowej i zobowiązało koła do zwrotu całej kwoty pomocy.  Decyzję utrzymał  oddział regionalny ARiMR oraz WSA
• W skargach kasacyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje, że interpretacja przepisów, która doprowadziła do decyzji o odebraniu środków, jest niezgodna z konstytucyjną zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa
• AKTUALIZACJA: Rozpatrując jedną z tych skarg, NSA (sygn. akt I GSK 303/23) 15 marca 2024 r. uchylił zaskarżony wyrok i zwrócił sprawę WSA

Okoliczności sprawy

Koła gospodyń wiejskich uzyskały pomoc finansową na organizację wydarzenia zachęcającego do szczepień na podstawie §13zi rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Przepis ten, wprowadzony do rozporządzenia 15 lipca 2021 r., umożliwiał kołom gospodyń wiejskich włączenie się w działania wspierające lokalne społeczności w  dostępie do szczepień. Wydarzenia w prostej formule, zakładającej przede wszystkim udostępnienie punktu szczepień oraz przeprowadzenie co najmniej 3 atrakcji kulturalnych, miały być odpowiedzią na niski odsetek osób zaszczepionych przeciwko koronawirusowi na obszarach wiejskich. 

Koła złożyły wnioski o pomoc finansową samodzielnie - odpowiednio 24 i 30 sierpnia. We wnioskach wskazały jednakowe miejsce i czas wydarzenia. Oba uzyskały pomoc po 8 tys. zł każde.

Koła wykorzystały te pieniądze na pokrycie poszczególnych kosztów organizacji wydarzenia 5 września 2021 r. Przeznaczono je na m.in. umowę z przychodnią zapewniającą funkcjonowanie punktu szczepień oraz przygotowanie atrakcji kulturalnych. Każde z kół zawierało samodzielne umowy ,tak by wywiązać się ze swoich indywidualnych obowiązków wynikających z udzielonej pomocy.

W rezultacie program wydarzenia był proporcjonalnie bogatszy. Do udziału zostali zaproszeni mieszkańcy obu wsi, których poinformowano dzięki plakatom i kampanii informacyjnej w internecie i mediach społecznościowych.

9 lutego 2022 r. kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał wobec obu kół decyzje zobowiązujące do zwrotu całej kwoty pomocy. Wskazał, że organizowanie wspólnego wydarzenia w miejsce dwóch oddzielnych nie było efektywnym i racjonalnym sposobem realizowania celu udzielonej pomocy - wsparcia lokalnej społeczności w zakresie zwiększenia dostępności do szczepień. W jego ocenie taki sam efekt osiągnięto by, gdyby wydarzenie zorganizowało tylko jedno koło.

Stanowisko te podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wskazał, że „skoro skarżące Koło podało we wniosku, że jest organizatorem wydarzenia, to oznacza, że to ono samodzielnie, a więc odrębnie od innych podmiotów również ubiegających się o pomoc, zobowiązało się do zorganizowania konkretnego wydarzenia, a nie do jego współzorganizowania, czy uczestnictwa w nim.”

Argumenty RPO

W skargach kasacyjnych zastępca RPO Stanisław Trociuk wskazuje, że nie ma wątpliwości, iż w dacie wskazanej we wnioskach kół o pomoc finansową odbyło się wydarzenie promujące akcję szczepień i umożliwiające mieszkańcom zaszczepienie. Zwraca ponadto uwagę na fakt, że – mimo faktycznego przeprowadzenia wydarzenia i poniesienia w związku z tym przez koła istotnych kosztów – oba koła zostały zobowiązane do zwrotu całości środków.

Doszło zatem do „irracjonalnej sytuacji, w której pomimo faktycznego zorganizowania wydarzeń promujących szczepienia i poniesienia przez oba KGW kosztów na ich organizację, zostały one zobowiązane do zwrotu całości środków”.

Nie można, zdaniem RPO, mówić o niezrealizowaniu celu finansowania, gdy bezsprzecznie doszło do promocji szczepień, co jest podstawowym celem stawianym przez ustawodawcę podmiotom ubiegającym się o pomoc finansową. 

Skargi podkreślają, że forma kołom forma pomocy została wprowadzona nieco ponad dwa miesiące przed planowanym terminem organizacji wydarzeń (miały odbyć się do 30 września 2021 r.). Koła gospodyń wiejskich nie miały zatem możliwości, by nabyć doświadczenia w składaniu wniosków w tym przedmiocie ani przewidzieć na podstawie praktyki, że wybrana przez nie forma spowoduje odebranie pomocy - zwłaszcza że przepisy nie zawierały wyraźnych wytycznych co do odrębności czasowej wydarzeń organizowanych przez poszczególne koła.

A skoro kierownik BP ARiMR, wydając decyzje o przyznaniu płatności kołom, dysponował oboma wnioskami i wiedział, że zakładają one organizację wydarzeń w tym samym miejscu i czasie, koła tym bardziej miały prawo przewidywać, że realizacja planu wskazanego we wnioskach nie narazi je na odebranie pomocy.

W ocenie RPO wykładnia przepisów zastosowana przez ARiMR oraz WSA budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, wywodzonej z art. 2 Konstytucji – obywatel bowiem powinien mieć pewność, że postępując zgodnie z prawem lub wydaną wobec niego decyzją administracyjną nie spotkają go w przyszłości negatywne skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań.

RPO wnosi o uchylenie zaskarżonych wyroków WSA i przekazanie mu obu spraw do ponownego rozpoznania.

Najważniejsze motywy uzasadnienia NSA 

(...) RPO w swojej skardze kasacyjnie podniósł wyłącznie jeden zarzut, dotyczący właśnie naruszenia przez WSA przepisów prawa materialnego, poprzez dopuszczenie się błędnej wykładni § 13zi ust. 1 rozporządzenia w sprawie zakresu zadań. Błąd w tym zakresie miał polegać na przyjęciu że organizacja wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 w tym samym miejscu i czasie przez dwa koła gospodyń wiejskich nie stanowi realizacji zadania w tym przepisie określonego, polegającego na wsparciu lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień. Skarżący kasacyjnie stanął przy tym na stanowisku, że opisana wyżej nieprawidłowość w zakresie wykładni wskazanego w zarzucie przepisu doprowadziła do wadliwego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z § 13zi ust. 1 i ust. 22 rozporządzenia.

Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu stwierdzić należy, że jest on zasadny. Zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia § 13zi ust. 1 rozporządzenia, tj. jej rezultaty, pozostają bowiem nie do pogodzenia z wynikami jego językowej interpretacji, jak również interpretacji systemowej i funkcjonalnej, do których to przede wszystkim odwołuje się WSA.

W tym miejscu należy podkreślić, że całkowite odrzucenie rezultatów wykładni językowej, co do zasady, może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych sytuacjach i znajduje usprawiedliwienie jedynie wówczas, gdy jej wynik niweczy podstawowe założenia racjonalności ustawodawcy.

W tym zakresie zauważyć bowiem należy, że spośród uznanych i powszechnie akceptowanych metod wykładni, właśnie wykładnia językowa ma podstawowe i pierwszorzędne znaczenie. Odstąpienie od jej stosowania może mieć miejsce jedynie w przypadkach uzasadnionych z punktu widzenia przyjętych przez ustawodawcę założeń, dotyczących konkretnego aktu prawnego.

WSA w niniejszej sprawie w zasadzie pominął rezultaty wykładni językowej § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przyjmując, że pomoc finansowa na realizację wydarzenia w nim wymienionego adresowana jest do indywidualnego koła gospodyń wiejskich, które samodzielnie realizuje określone w nim zadanie dotyczące zwiększenia dostępności szczepień. Literalne brzmienie tego przepisu nie pozwala jednak na tego rodzaju stwierdzenie. O ile więc zarówno organy jak i Sąd I instancji nie kwestionują tego faktu, to jednak stoją na stanowisku, że za takim jego rozumieniem przemawiają rezultaty wykładni systemowej i funkcjonalnej. Do tego jednak również brak jest podstaw.

Celem udzielenia kołom gospodyń wiejskich wsparcia, o którym mowa w § 13zi ust. 1 rozporządzenia, była bowiem realizacja, w terminie do dnia 30 września 2021 r., inicjatyw dotyczących organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19, zwanego dalej "wydarzeniem", na które wstęp jest bezpłatny i które nie może trwać dłużej niż 3 dni. Cel ten został określony w sposób jednoznaczny i klarowny i sprowadzał się on do zwiększenia dostępności lokalnej społeczności do szczepień przeciwko COVID-19. Metodą prowadzącą do jego osiągnięcia, w założeniu prawodawcy, był organizacja co najmniej trzech wydarzeń, spośród tych jakie zostały wymienione w katalogu zawartym w § 13zi ust. 12 rozporządzenia.

Z całokształtu przepisów rozporządzenia, w szczególności jego § 13zi ust. 1 i ust. 12 wynika, że każde koło gospodyń, które pomoc otrzymało, powinno było - poza licznymi atrakcjami - zapewnić punkt szczepień dla miejscowej społeczności z terenu swojego działania. Prawodawca nie wprowadził jednak dodatkowych wymogów, z których wynikałoby, że bezwzględnie wyłączona została możliwość działań promujących szczepienia w jednym miejscu i czasie przez co najmniej dwa uprawnione do uzyskania wsparcia podmioty.

Wymogu tego rodzaju, adresowanego do poszczególnych kół gospodyń wiejskich, nie sposób również wywieść z rezultatów wykładni funkcjonalnej § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Realizowanie bowiem przez więcej niż jedno koło gospodyń wiejskich przedsięwzięć promujących szczepienia, wyodrębnionych organizacyjnie, choć wykonywanych w tym samym miejscu i czasie, samo w sobie nie sprawia, że cel wsparcia zostaje przez to zniweczony.

W omawianym aspekcie zauważyć należy, że WSA  stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie można uznać, że jedno wspólne zdarzenie dostatecznie promuje szczepienia przeciwko COVID-19 i zwiększa dostępność do szczepień dla lokalnej społeczności. Z takim stwierdzeniem nie można się jednak zgodzić, gdyż po pierwsze jest ono gołosłowne, jako że Sąd I instancji nie wyjaśnił bowiem z czego konkretnie wywiódł tego rodzaju wniosek. Po drugie zaś zauważyć należy, że WSA, wskazując na brak dostatecznej promocji szczepienia przez wspólne działanie kół gospodyń wiejskich, dokonuje niejako stopniowania możliwego do 13 uzyskania efektu promocyjnego. W rozpatrywanym przypadku wskazuje zaś nie tyle na brak samej promocji szczepienia, poprzez analizowane działania, ale na brak dostatecznego (wymaganego) jej stopnia. Tymczasem przepis § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia mówi generalnie i ogólnie o wsparciu lokalnej społeczności w dostępności do szczepień, bez wskazania wymaganego efektu tych działań, czy też stopnia, bądź zaawansowania podejmowanych działań promocyjnych.

Na marginesie nieniniejszych rozważań dodać jedynie należy, że skoro prawodawca, w zakresie form możliwego do uzyskania wsparcia, nie zawarł dostatecznie precyzyjnych wymogów odnośnie sposobu realizacji działań promocyjnych w zakresie szczepień, to nie można uzupełniać ich katalogu a następnie ich uszczegóławiać w drodze rozszerzającej wykładni przepisów, w tym wypadku § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nieznajdującej racjonalnego uzasadnienia w całokształcie regulacji tego aktu. Do tego brak jest zaś podstaw w regulacjach rozporządzenia, jak również innych aktów, na których przepisy powołał się Sąd I instancji.

Podobnie zaznaczyć należy, że trafnie skarżący kasacyjnie wskazał, że "zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (wyr. TK z 7.2.2001 r., K 27/00, OTK 2001, Nr 2, poz. 29). (...). W tym więc kontekście egzekwowanie od stron wymogów niewynikających z przepisów stanowiących podstawę wsparcia godziłoby w zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa.

Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji weźmie pod uwagę wskazania NSA w zakresie wykładni § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz odniesie się w sposób jednoznaczny i kompleksowy do całokształtu okoliczności sprawy. W tym zakresie dokona oceny spełnienia przez złożone przez KGW sprawozdanie wymogów, jakie w tym względzie wynikają z przepisów rozporządzenia. Rozważy także, czy w sprawie zaistniały inne niż wynikające z zakwestionowanej wykładni § 13zu ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przesłanki do ustalenia KGW kwoty nienależnie pobranych płatności.

 VII.612.30.2022, VII.612.31.2022