Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Mieszkańcy atrakcyjnych miast coraz częściej skarżą się, że tzw. najemcy krótkoterminowi nie przestrzegają ani zasad porządku domowego, ani zasad współżycia społecznego
• Zakłócają oni spokój dniem i nocą;  dochodzi do zanieczyszczania i dewastowania  klatek schodowych oraz terenów wokół budynków 
• Dochodzą do tego obawy o bezpieczeństwo, bo zachowania osób wynajmujących apartamenty, niekiedy będących pod wpływem alkoholu i innych środków odurzających, są agresywne i nieprzewidywalne
• Problem nasila się w sezonie letnim, a wciąż nie ma przepisów, które chroniłyby prawa stałych mieszkańców  

Najem krótkoterminowy na cele turystyczne wymaga uregulowania z uwzględnieniem interesów i praw stałych mieszkańców budynków mieszkalnych, czyli prawa do spokoju i spokojnego zamieszkiwania – pisze zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Stanisław Trociuk  do ministra rozwoju i technologii Waldemara Budy. Brakuje bowiem przepisów, które określałyby obowiązki właściciela lokalu wykorzystywanego na taki wynajem, a w razie istotnych uciążliwości  przewidywałyby określone sankcje. 

Na taką potrzebę od dłuższego czasu wskazują  gospodarze najbardziej atrakcyjnych i popularnych turystycznie miast  (m.in. Krakowa i Sopotu). W prasie ukazują się artykuły przedstawiające bliżej ten problem. Prezentują bezradność mieszkańców w obliczu częstego braku reakcji właścicieli apartamentów na zgłaszane problemy, ale także na brak adekwatnych środków dla organów ścigania. 

Ponieważ często problem ma charakter incydentów, możliwe są jedynie doraźne interwencje policjantów, którzy zazwyczaj poprzestają na udzieleniu upomnienia czy ukaraniu grzywną. Przywraca to jednak spokój na krótko i nie rozwiązuje problemu. Problem powraca wraz z kolejnymi uciążliwymi najemcami, którzy nie przestrzegają zasad współżycia społecznego. 

Również władze gmin nie dysponują środkami, które mogłyby zostać wykorzystane wobec właścicieli apartamentów, niereagujących na powtarzające się skargi.

Mieszkańcy zaś skarżą się, że coraz częściej najemcy krótkoterminowi nie przestrzegają zasad porządku domowego ani zasad współżycia społecznego. Zakłócają spokój dniem i nocą, niszczą klatki schodowe lub teren wokół budynku. W skrajnych przypadkach dochodzi do aktów celowego wandalizmu i uciążliwego zanieczyszczania klatek schodowych. 

Powoduje to wiele problemów stałych mieszkańców, włącznie z obawami o bezpieczeństwo, szczególnie małoletnich zamieszkujących w budynku. Turyści wynajmujący apartamenty zachowują się w sposób bardzo swobodny, często przemieszczają się o różnych porach dnia i nocy, a pod wpływem alkoholu i innych środków odurzających ich zachowania są agresywne i nieprzewidywalne.

Problem ten nasila się w sezonie letnim, w którym ożywa ruch turystyczny. W tym czasie najbardziej dotyka miast nadmorskich, zaś w dużych miastach atrakcyjnych turystycznie (Kraków, Sopot, Gdańsk itp.) występuje przez cały rok.

Właściciele lub najemcy lokali w budynkach, w których znajdują się apartamenty, nie mają skutecznych środków działania, które pozwoliłyby na ochronę ich prawa do spokojnego zamieszkiwania. Z uwagi na fakt, że utrudnienia mają charakter przejściowy, a osoby je powodujące często się zmieniają, stali mieszkańcy nie mogą skorzystać ze środków prawa cywilnego, w tym ochrony sądowej, która zazwyczaj wymaga długotrwałego postępowania. 

Adekwatnych środków działania nie zapewniają również przepisy ustawy  o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego czy  o własności lokali. Art. 13 ust. 1 ustawy o własności lokali nakłada na właściciela lokalu obowiązek przestrzegania porządku domowego. Rażące i uporczywe naruszenie tego obowiązku, jak też powodowanie uciążliwości dla innych właścicieli może skutkować sankcją określoną w art. 16 ustawy o własności lokali (sprzedaż lokalu w drodze licytacji na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o egzekucji z nieruchomości).

O ile w doktrynie  przyjmuje się, że z działaniami właściciela lokalu równoznaczne są działania i zachowania osób, które korzystają z lokalu na podstawie umowy najmu, użyczenia lub innej umowy albo bez umowy, z przyzwolenia i na mocy uprawnień przysługujących właścicielowi, to sankcja licytacyjnej sprzedaży lokalu wydaje się bardzo trudna do zastosowania w praktyce do eliminowania omawianego problemu. 

Na stronie powodowej, w tym przypadku wspólnocie mieszkaniowej, spoczywa obowiązek udowodnienia przesłanek ustawowych, ale ciężar zbierania dowodów spadłby na poszczególnych właścicieli lokali. Sytuacja komplikuje się, gdy w nieruchomości znajduje się kilka czy więcej apartamentów na wynajem. Wówczas może okazać się problematyczne ustalenie najemców powodujących określone uciążliwości, a tym samym - właściciela konkretnego lokalu.

Może też się okazać, że konieczne będzie kierowanie powództw przeciwko kilku czy nawet więcej właścicielom lokali przeznaczonych na krótkotrwały wynajem. Postępowanie sądowe, a następnie egzekucyjne w tego typu sprawach może trwać kilka lat. W tym czasie spokój mieszkańców nadal może być zakłócany.

W ocenie Rzecznika sankcja ta nie wydaje się więc adekwatnym środkiem. Uprawnienie przewidziane w art. 16 ust. 1 ustawy o własności lokali  stanowi przejaw najdalej idącej ingerencji wspólnoty mieszkaniowej w prawo własności lokalu. W orzecznictwie wskazuje się, że wspólnota mieszkaniowa powinna korzystać z tego środka ochrony w ostateczności, gdy perswazje i łagodniejsze środki prawne nie odnoszą pożądanego skutku. 

Sąd Najwyższy także podkreśla wyjątkowość tej sankcji i wskazuje na konieczność wykazania przez zarząd wspólnoty lub zarządcę ciężaru gatunkowego przewinienia i jego konsekwencji oraz oceny zasadności domagania się licytacyjnej sprzedaży lokalu w  okolicznościach sytuacji faktycznej pozwanego. Nawet jeśli została spełniona przesłanka nadmiernie uciążliwego korzystania z innych lokali, sąd ma możliwość zastosowania instytucji nadużycia prawa podmiotowego przez wspólnotę mieszkaniową. 

Brakuje zatem odpowiednich regulacji prawnych, które określałyby obowiązki właściciela lokalu wykorzystywanego na wynajem turystyczny, a w razie istotnych uciążliwości tego rodzaju działalności przewidywały inne sankcje niż pozbawienie własności.

W konsekwencji wspólnota mieszkaniowa nie ma efektywnych narzędzi do zwalczania, czy choćby ograniczenia negatywnych skutków takiego wynajmu. Potwierdził to  Departament Mieszkalnictwa w Ministerstwie Rozwoju i Technologii w piśmie z 1 grudnia 2021 r., przedstawiającym zbiorczo stanowisko MRiT oraz Ministerstwa Sportu i Turystyki w odpowiedzi na problem zgłoszony przez RPO.

Zgodnie ze stanowiskiem SN wspólnota mieszkaniowa nie może ustanowić w formie uchwały zakazu przeznaczenia lokalu przez właściciela na cele najmu krótkoterminowego. SN wskazał, że upowszechnienie korzystania z mieszkań na zasadzie najmu krótkoterminowego za pośrednictwem platform internetowych, powoduje napięcia na rynku nieruchomości - zwłaszcza w dużych miastach i regionach intensywnie eksploatowanych turystycznie - związane z niedostępnością lokali na potrzeby najmu długoterminowego, wzrostem cen mieszkań, oraz znaczącymi uciążliwościami dla stałych mieszkańców takich miejscowości, generującymi liczne spory sąsiedzkie. Te sprzeczne interesy, wymagające kompromisów w sferze stosunków sąsiedzkich - z braku kompetencji - nie mogą być rozstrzygane przez uchwały wspólnot mieszkaniowych. Korzystanie na zasadach ogólnych z regulacji prawa sąsiedzkiego  oraz zwiększenie obciążeń finansowych właścicieli takich lokali, a także wdrożenie nadzoru właściwych organów administracyjnych w zakresie monitorowania usług najmu oferowanych przez portale internetowe, może nie być w wielu przypadkach adekwatnym instrumentem rozwiązania - częstokroć nabrzmiałych - problemów społecznych. Według SN wymagają one  rozwiązań systemowych.

SN zwrócił uwagę, że problem stał się już przedmiotem regulacji zakazowych w innych krajach Unii Europejskiej (Francja, Hiszpania). W wyroku z 22 września 2020 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że uregulowanie krajowe, które ustanawia wymóg uzyskania zezwolenia na wielokrotny, krótkoterminowy wynajem lokalu mieszkalnego klientom zatrzymującym się przejazdem, niedokonującym w nim zameldowania, jest zgodne z prawem Unii, o ile jest dostosowane do lokalnego rynku wynajmu, rzeczywiście przyczynia się do rozwiązania problemu niedoboru mieszkań na wynajem długoterminowy, a celu tego nie można osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnych środków.

Podzielając wnioski i spostrzeżenia zasygnalizowane w wyroku SN oraz głosy przedstawicieli doktryny, a przede wszystkim mając na względzie konieczność ochrony praw obywatelskich, RPO uważa, że najem krótkoterminowy na cele turystyczne wymaga uregulowania z uwzględnieniem interesów i praw stałych mieszkańców budynków mieszkalnych (prawo do spokoju i spokojnego zamieszkiwania).

W poprzednich latach w Ministerstwie Sportu i Turystyki podjęto prace nad przygotowaniem „Białej księgi regulacji systemu promocji turystycznej w Polsce", która miała posłużyć jako podstawa ewentualnych zmian w prawie w zakresie m.in. krótkoterminowego wynajmu mieszkań. W 2021 r. media informowały  o prowadzeniu prac nad założeniami do projektu zmian ustawy o usługach hotelarskich, który przewidywał m.in. reglamentację usług najmu krótkoterminowego. Niestety, nie doprowadziło to do zmian prawa, które są niezbędne, aby zrównoważyć potrzeby mieszkańców i prawo do dysponowania lokalami przez właścicieli.

Z uwagi na naglącą potrzebę zapewnienia ochrony praw stałych mieszkańców budynków, w których znajdują się apartamenty z przeznaczeniem na krótkoterminowy wynajem, zastępca RPO prosi ministra o wnikliwą analizę problemu i zainicjowanie  oczekiwanych zmian legislacyjnych  - jeśli jest taka potrzeba: w porozumieniu z Ministrem Sportu i Turystyki. 

IV.7215.152.2021