Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Mieszkańcy atrakcyjnych miast coraz częściej skarżą się, że tzw. najemcy krótkoterminowi nie przestrzegają ani zasad porządku domowego, ani zasad współżycia społecznego
• Zakłócają oni spokój dniem i nocą; dochodzi do zanieczyszczania i dewastowania  klatek schodowych oraz terenów wokół budynków 
• Dochodzą do tego obawy o bezpieczeństwo, bo zachowania osób wynajmujących apartamenty, niekiedy będących pod wpływem alkoholu i innych środków odurzających, są agresywne i nieprzewidywalne
• Problem nasila się w sezonie letnim, a wciąż nie ma przepisów, które chroniłyby prawa stałych mieszkańców
• AKTUALIZACJA: Resort rozwoju i technologii podziela pogląd RPO o konieczności rozwiązania problemu
• Nie jest to jednak możliwe na gruncie ustawy o własności lokali. Wymagałoby zaś rozwiązań systemowych na podstawie ustawy o usługach hotelarskich, co należy do właściwości Ministerstwa Sportu i Turystyki 

Najem krótkoterminowy na cele turystyczne wymaga uregulowania z uwzględnieniem interesów i praw stałych mieszkańców budynków mieszkalnych, czyli prawa do spokoju i spokojnego zamieszkiwania – pisze zastępca rzecznika praw obywatelskich Stanisław Trociuk do ministra rozwoju i technologii Waldemara Budy. Brakuje bowiem przepisów, które określałyby obowiązki właściciela lokalu wykorzystywanego na taki wynajem, a w razie istotnych uciążliwości  przewidywałyby określone sankcje. 

Na taką potrzebę od dłuższego czasu wskazują  gospodarze najbardziej atrakcyjnych i popularnych turystycznie miast  (m.in. Krakowa i Sopotu). W prasie ukazują się artykuły przedstawiające bliżej ten problem. Prezentują bezradność mieszkańców w obliczu częstego braku reakcji właścicieli apartamentów na zgłaszane problemy, ale także na brak adekwatnych środków dla organów ścigania. 

Ponieważ często problem ma charakter incydentów, możliwe są jedynie doraźne interwencje policjantów, którzy zazwyczaj poprzestają na udzieleniu upomnienia czy ukaraniu grzywną. Przywraca to jednak spokój na krótko i nie rozwiązuje problemu. Problem powraca wraz z kolejnymi uciążliwymi najemcami, którzy nie przestrzegają zasad współżycia społecznego. 

Również władze gmin nie dysponują środkami, które mogłyby zostać wykorzystane wobec właścicieli apartamentów, niereagujących na powtarzające się skargi.

Mieszkańcy zaś skarżą się, że coraz częściej najemcy krótkoterminowi nie przestrzegają zasad porządku domowego ani zasad współżycia społecznego. Zakłócają spokój dniem i nocą, niszczą klatki schodowe lub teren wokół budynku. W skrajnych przypadkach dochodzi do aktów celowego wandalizmu i uciążliwego zanieczyszczania klatek schodowych. 

Powoduje to wiele problemów stałych mieszkańców, włącznie z obawami o bezpieczeństwo, szczególnie małoletnich zamieszkujących w budynku. Turyści wynajmujący apartamenty zachowują się w sposób bardzo swobodny, często przemieszczają się o różnych porach dnia i nocy, a pod wpływem alkoholu i innych środków odurzających ich zachowania są agresywne i nieprzewidywalne.

Problem ten nasila się w sezonie letnim, w którym ożywa ruch turystyczny. W tym czasie najbardziej dotyka miast nadmorskich, zaś w dużych miastach atrakcyjnych turystycznie (Kraków, Sopot, Gdańsk itp.) występuje przez cały rok.

Właściciele lub najemcy lokali w budynkach, w których znajdują się apartamenty, nie mają skutecznych środków działania, które pozwoliłyby na ochronę ich prawa do spokojnego zamieszkiwania. Z uwagi na fakt, że utrudnienia mają charakter przejściowy, a osoby je powodujące często się zmieniają, stali mieszkańcy nie mogą skorzystać ze środków prawa cywilnego, w tym ochrony sądowej, która zazwyczaj wymaga długotrwałego postępowania. 

Adekwatnych środków działania nie zapewniają również przepisy ustawy  o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego czy  o własności lokali. Art. 13 ust. 1 ustawy o własności lokali nakłada na właściciela lokalu obowiązek przestrzegania porządku domowego. Rażące i uporczywe naruszenie tego obowiązku, jak też powodowanie uciążliwości dla innych właścicieli może skutkować sankcją określoną w art. 16 ustawy o własności lokali (sprzedaż lokalu w drodze licytacji na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o egzekucji z nieruchomości).

O ile w doktrynie  przyjmuje się, że z działaniami właściciela lokalu równoznaczne są działania i zachowania osób, które korzystają z lokalu na podstawie umowy najmu, użyczenia lub innej umowy albo bez umowy, z przyzwolenia i na mocy uprawnień przysługujących właścicielowi, to sankcja licytacyjnej sprzedaży lokalu wydaje się bardzo trudna do zastosowania w praktyce do eliminowania omawianego problemu. 

Na stronie powodowej, w tym przypadku wspólnocie mieszkaniowej, spoczywa obowiązek udowodnienia przesłanek ustawowych, ale ciężar zbierania dowodów spadłby na poszczególnych właścicieli lokali. Sytuacja komplikuje się, gdy w nieruchomości znajduje się kilka czy więcej apartamentów na wynajem. Wówczas może okazać się problematyczne ustalenie najemców powodujących określone uciążliwości, a tym samym - właściciela konkretnego lokalu.

Może też się okazać, że konieczne będzie kierowanie powództw przeciwko kilku czy nawet więcej właścicielom lokali przeznaczonych na krótkotrwały wynajem. Postępowanie sądowe, a następnie egzekucyjne w tego typu sprawach może trwać kilka lat. W tym czasie spokój mieszkańców nadal może być zakłócany.

W ocenie Rzecznika sankcja ta nie wydaje się więc adekwatnym środkiem. Uprawnienie przewidziane w art. 16 ust. 1 ustawy o własności lokali  stanowi przejaw najdalej idącej ingerencji wspólnoty mieszkaniowej w prawo własności lokalu. W orzecznictwie wskazuje się, że wspólnota mieszkaniowa powinna korzystać z tego środka ochrony w ostateczności, gdy perswazje i łagodniejsze środki prawne nie odnoszą pożądanego skutku. 

Sąd Najwyższy także podkreśla wyjątkowość tej sankcji i wskazuje na konieczność wykazania przez zarząd wspólnoty lub zarządcę ciężaru gatunkowego przewinienia i jego konsekwencji oraz oceny zasadności domagania się licytacyjnej sprzedaży lokalu w  okolicznościach sytuacji faktycznej pozwanego. Nawet jeśli została spełniona przesłanka nadmiernie uciążliwego korzystania z innych lokali, sąd ma możliwość zastosowania instytucji nadużycia prawa podmiotowego przez wspólnotę mieszkaniową. 

Brakuje zatem odpowiednich regulacji prawnych, które określałyby obowiązki właściciela lokalu wykorzystywanego na wynajem turystyczny, a w razie istotnych uciążliwości tego rodzaju działalności przewidywały inne sankcje niż pozbawienie własności.

W konsekwencji wspólnota mieszkaniowa nie ma efektywnych narzędzi do zwalczania, czy choćby ograniczenia negatywnych skutków takiego wynajmu. Potwierdził to Departament Mieszkalnictwa w Ministerstwie Rozwoju i Technologii w piśmie z 1 grudnia 2021 r., przedstawiającym zbiorczo stanowisko MRiT oraz Ministerstwa Sportu i Turystyki w odpowiedzi na problem zgłoszony przez RPO.

Zgodnie ze stanowiskiem SN wspólnota mieszkaniowa nie może ustanowić w formie uchwały zakazu przeznaczenia lokalu przez właściciela na cele najmu krótkoterminowego. SN wskazał, że upowszechnienie korzystania z mieszkań na zasadzie najmu krótkoterminowego za pośrednictwem platform internetowych, powoduje napięcia na rynku nieruchomości - zwłaszcza w dużych miastach i regionach intensywnie eksploatowanych turystycznie - związane z niedostępnością lokali na potrzeby najmu długoterminowego, wzrostem cen mieszkań, oraz znaczącymi uciążliwościami dla stałych mieszkańców takich miejscowości, generującymi liczne spory sąsiedzkie. Te sprzeczne interesy, wymagające kompromisów w sferze stosunków sąsiedzkich - z braku kompetencji - nie mogą być rozstrzygane przez uchwały wspólnot mieszkaniowych. Korzystanie na zasadach ogólnych z regulacji prawa sąsiedzkiego  oraz zwiększenie obciążeń finansowych właścicieli takich lokali, a także wdrożenie nadzoru właściwych organów administracyjnych w zakresie monitorowania usług najmu oferowanych przez portale internetowe, może nie być w wielu przypadkach adekwatnym instrumentem rozwiązania - częstokroć nabrzmiałych - problemów społecznych. Według SN wymagają one  rozwiązań systemowych.

SN zwrócił uwagę, że problem stał się już przedmiotem regulacji zakazowych w innych krajach Unii Europejskiej (Francja, Hiszpania). W wyroku z 22 września 2020 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że uregulowanie krajowe, które ustanawia wymóg uzyskania zezwolenia na wielokrotny, krótkoterminowy wynajem lokalu mieszkalnego klientom zatrzymującym się przejazdem, niedokonującym w nim zameldowania, jest zgodne z prawem Unii, o ile jest dostosowane do lokalnego rynku wynajmu, rzeczywiście przyczynia się do rozwiązania problemu niedoboru mieszkań na wynajem długoterminowy, a celu tego nie można osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnych środków.

Podzielając wnioski i spostrzeżenia zasygnalizowane w wyroku SN oraz głosy przedstawicieli doktryny, a przede wszystkim mając na względzie konieczność ochrony praw obywatelskich, RPO uważa, że najem krótkoterminowy na cele turystyczne wymaga uregulowania z uwzględnieniem interesów i praw stałych mieszkańców budynków mieszkalnych (prawo do spokoju i spokojnego zamieszkiwania).

W poprzednich latach w Ministerstwie Sportu i Turystyki podjęto prace nad przygotowaniem „Białej księgi regulacji systemu promocji turystycznej w Polsce", która miała posłużyć jako podstawa ewentualnych zmian w prawie w zakresie m.in. krótkoterminowego wynajmu mieszkań. W 2021 r. media informowały  o prowadzeniu prac nad założeniami do projektu zmian ustawy o usługach hotelarskich, który przewidywał m.in. reglamentację usług najmu krótkoterminowego. Niestety, nie doprowadziło to do zmian prawa, które są niezbędne, aby zrównoważyć potrzeby mieszkańców i prawo do dysponowania lokalami przez właścicieli.

Z uwagi na naglącą potrzebę zapewnienia ochrony praw stałych mieszkańców budynków, w których znajdują się apartamenty z przeznaczeniem na krótkoterminowy wynajem, zastępca RPO prosi ministra o wnikliwą analizę problemu i zainicjowanie  oczekiwanych zmian legislacyjnych  - jeśli jest taka potrzeba: w porozumieniu z Ministrem Sportu i Turystyki. 

Odpowiedź Piotra Uścińskiego, sekretarza stanu w MRiT 

Odpowiadając na pismo z 23 czerwca br., informuję, iż podzielam pogląd o konieczności rozwiązania problemu związanego z wykorzystywaniem lokali mieszkalnych w budynkach wspólnot mieszkaniowych na cele najmu krótkoterminowego. 

Należy jednak zauważyć, iż w świetle ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048), dalej zwanej uwl, uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej sprowadzają się do zarządzania nieruchomością wspólną i tylko w tych granicach może ona podejmować decyzje dotyczące praw i obowiązków właścicieli lokali. Wspólnota nie może podejmować uchwał, które wykraczają poza zakres zarządu nieruchomością wspólną i ingerują w prawo odrębnej własności lokalu przez ustanowienie zakazu prowadzenia w lokalach działalności gospodarczej czy wyrażających sprzeciw wobec zmiany przeznaczenia lokalu. Nie ma ona zatem możliwości, by np. w drodze uchwały, ograniczyć czy zakazać udostępniania przez właścicieli swych lokali w drodze najmu, zarówno długo- jak i krótkoterminowego.

Jak uznał Sąd Najwyższy w wyroku z 12.01.2021 r., niedopuszczalne jest wyłączenie możliwości wykorzystywania lokali znajdujących się w budynku wspólnoty na cele pensjonatowe, jak również najmu krótkoterminowego. Tego rodzaju uchwała wykraczająca poza cele i zadania wspólnoty mieszkaniowej i ingerująca - z naruszeniem kompetencji wspólnoty - w sferę indywidualnej własności członka wspólnoty, jest nieważna.

Ponadto, z art. 140 Kodeksu cywilnego wynika prawo do używania lokalu przez właściciela w sposób odpowiadający właściwościom i przeznaczeniu nieruchomości, a jednym z nich jest jego najem i pobieranie pożytków w postaci czynszu. Prawo własności jest prawem stanowiącym najszerszą formę korzystania z rzeczy, a jego granice określają ustawy, zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Własność może być bowiem ograniczona wyłącznie przez akty prawne w randze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ograniczenia prawa własności wynikają także z ustawy o własności lokali, nie sięgają jednak one tak daleko, by większość właścicieli tworzących wspólnotę mogła w drodze uchwały narzucić pozostałym właścicielom sposób wykonywania prawa własności. W świetle powyższego wspólnota nie ma instrumentów pozwalających na wprowadzenie w jej obrębie zakazu najmu krótkoterminowego, gdyż jest to sprzeczne zarówno z przeznaczeniem lokalu mieszkalnego, jak i z gospodarczym interesem właścicieli lokali.

Co istotne też, art. 16 uwl przewiduje możliwość wystąpienia przez wspólnotę do sądu z pozwem o nakazanie przymusowej sprzedaży lokalu członka wspólnoty, w razie rażącego występowania przez niego lub jego domowników przeciwko porządkowi domowemu bądź negatywnego wpływu na możliwość korzystania przez właścicieli z ich lokali. Trzeba jednak zauważyć, iż w dotychczasowej praktyce sądowej stosowanie tego przepisu nie dotyczyło przypadków związanych z najmem krótkoterminowym.

Podstawą do jego wykorzystania przez wspólnoty były przypadki związane ze znacznym zadłużeniem właściciela rzutującym na gospodarkę finansową wspólnoty, ze sprowadzeniem przez właściciela zagrożenia sanitarno- epidemicznego, bądź zachowaniem zagrażającym zdrowiu i życiu innych członków wspólnoty. Wszczęcie przez wspólnotę procedury zmierzającej do licytacji lokalu w którym świadczone są usługi najmu krótkoterminowego, negatywnie oddziałujące na lokale sąsiednie i funkcjonowanie całej wspólnoty, jest trudne do zrealizowania. Wynika to częstokroć z braku możliwości podjęcia takiej uchwały wspólnotach, gdzie znaczący procent lokali przeznaczony jest na najem krótkoterminowy (dotyczy to w szczególności lokali w miejscowościach turystycznych), jak również przeniesienia w trakcie postępowania sądowego ciężaru udowodnienia spełnienia ustawowych przesłanek zezwalających na zarządzenie przez sąd licytacji lokalu, na poszczególnych właścicieli lokali.

Mając na uwadze, iż problem wykorzystywania lokali mieszkalnych na cele najmu krótkoterminowego nie może być skutecznie rozstrzygnięty przez czynność prawną wspólnoty, nie znajduję możliwości rozwiązania tego problemu na gruncie ustawy o własności lokali, Wymaga to rozwiązań systemowych w zakresie regulacji rynku i samej instytucji najmu krótkoterminowego, w szczególności w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 2211), należącym do właściwości Ministerstwa Sportu i Turystyki. 

Rozwiązania w tej mierze winny równoważyć potrzeby stałych mieszkańców z prawem właścicieli do wykorzystywania, w tym komercyjnego, swoich lokali, a także interesem społecznym wyrażającym się w uzyskiwaniu dochodów przez jednostki samorządu terytorialnego oraz wpływu turystyki na rozwój miejscowości.

IV.7215.152.2021