Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Za gromadzenie na jednym rachunku bankowym środków funduszu wyborczego oraz komitetu wyborczego w wyborach 2001 r. Polskie Stronnictwo Ludowe straciło ponad 9 mln zł
• Nie istniał wtedy wyraźny przepis wymagający utworzenia dwóch oddzielnych rachunków
• Konsekwencją odrzucenia sprawozdań finansowych PSL było nałożenie na tę partię przez Państwową Komisje Wyborczą w sumie aż trzech sankcji, bo straciła także 75% dotacji podmiotowej za wybory z 2001 r. oraz 30% subwencji należnej w 2002 r.
• Przepadek korzyści stanowił zatem już trzecią z kolei sankcję. Naruszono tym samym konstytucyjny zakaz wielokrotnego karania za ten sam czyn
• AKTUALIZACJA: 6 lipca 2023 r. Sąd Najwyższy w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych (sygn. akt II NSNc 187/23) oddalił skargę nadzwyczajną RPO w tej sprawie 

Z uwagi na konieczność zapewnienia zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę nadzwyczajną do SN na postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2009 r. Sąd ten potwierdził przepadek korzyści PSL w wysokości 9 mln 422 tys. 255 zł.

Rzecznik występuje ze skargą, bo w kwestionowanym postanowieniu dostrzegł naruszenie przepisów, powodujące negatywne konsekwencje w sferze praw i wolności obywatelskich uczestnika postępowania.

Przepisy, na których podstawie rozstrzygnięto tę sprawę, już dzisiaj nie obowiązują. O nieobowiązujących przepisach nie może orzekać Trybunał Konstytucyjny. SN w postępowaniu ze skargi nadzwyczajnej może zaś dokonać kontroli orzeczeń wydanych na podstawie przepisów już nieobowiązujących.

Skarga nadzwyczajna do SN jest więc obecnie jedyną drogą prawną. W innych - pozornie tylko podobnych - sprawach z ostatnich lat postępowania toczą się przed Trybunałem Konstytucyjnym, gdyż były rozstrzygane na podstawie obowiązujących dziś przepisów. A zatem w tamtych sprawach trzeba czekać na wyrok TK.

Historia sprawy

W 2002 r. Państwowa Komisja Wyborcza odrzuciła dwa sprawozdania PSL: o przychodach, wydatkach i zobowiązaniach finansowych komitetu w związku z wyborami parlamentarnymi z 2001 r. oraz o źródłach pozyskania środków finansowych, w tym kredytów bankowych i warunkach ich uzyskania przez PSL i fundusz wyborczy oraz o wydatkach środków funduszu wyborczego w 2001 r.  

W lipcu 2001 r. władze PSL założyły rachunek bankowy dla Komitetu Wyborczego PSL. Gromadzono ma nim wszystkie środki na finansowanie kampanii wyborczej; PSL pokrywał z niego wszystkie na nią wydatki. Istotą problemu było gromadzenie środków funduszu wyborczego PSL i komitetu wyborczego PSL na tym samym rachunku bankowym. 

Były trzy powody odrzucenia sprawozdania przez PKW: 

•    przyjęcie na rachunek kwoty 5 251 689 zł od osób fizycznych, co było naruszeniem art. 111 ust. 1 Ordynacji wyborczej, wskazującego, że środki finansowe komitetu wyborczego partii mogą pochodzić jedynie z jej funduszu wyborczego;
•    po dniu wyborów na rachunek wpłynęły środki finansowe w kwocie 2 205 234 zł, które były wydatkowane na kampanię wyborczą – co naruszało przewidziany w art. 110 ust. 4 pkt 1 Ordynacji wyborczej zakaz pozyskiwania środków przez komitet wyborczy po dniu wyborów
•    z rachunku wypłacono 40 660 zł z przeznaczeniem na cele charytatywne, co stanowiło naruszenie art. 110 ust. 1 Ordynacji wyborczej, zgodnie z którym komitet wyborczy może pozyskiwać i wydatkować środki jedynie na cele związane z wyborami. 

W uchwale z 29 lipca 2002 r. PKW wskazała, że powodem odrzucenia sprawozdania było naruszenie art. 35 ust. 3, art. 36 ust. 3 i art. 36a ust. 3 ustawy o partiach politycznych. Naruszenia wynikały z:

•    niezawiadomienia PKW o utworzeniu funduszu wyborczego,
•    nieutworzenia oddzielnego rachunku bankowego dla funduszu wyborczego
•    przyjęcia na rachunek 1 428 242 zł wpłat w gotówce, mimo przepisu  nakazującego, aby wpłaty na fundusz wyborczy dokonywano jedynie czekiem, przelewem lub kartą płatniczą. 

Konsekwencją odrzucenia sprawozdań było nałożenie na tę partię z mocy prawa trzech sankcji: 

1) pomniejszenie przysługującej komitetowi wyborczemu PSL dotacji podmiotowej (zwrotu wydatków za kampanię wyborczą) o kwotę stanowiącą równowartość 3-krotności wysokości środków pozyskanych lub wydatkowanych z naruszeniem przepisów, nie większą jednak niż 75% wysokości dotacji;
2) pomniejszenie przysługującej PSL jako partii politycznej subwencji o kwotę stanowiącą równowartość 3-krotności wysokości środków pozyskanych lub wydatkowanych z naruszeniem przepisów, nie większą jednak niż 75% wysokości subwencji;
3) utrata prawa do otrzymania subwencji w następnych 3 latach, w których partia PSL była uprawniona do jej otrzymywania. 

10 sierpnia 2002 r. weszła zaś w życie nowelizacja przepisów o finansowaniu partii politycznych, na  której mocy do art. 35 ust. 2 ustawy o partiach politycznych  - Wydatki partii politycznej na cel, o którym mowa w ust. 1, mogą być dokonywane tylko za pośrednictwem Funduszu Wyborczego od dnia rozpoczęcia kampanii wyborczej albo referendalnej - dopisano: W tym celu środki pieniężne przekazywane są na odrębny rachunek bankowy odpowiedniego komitetu wyborczego lub komitetu referendalnego. W związku z tym PSL zwolniono z sankcji utraty trzech kolejnych subwencji, a subwencję za 2002 r. pomniejszono nie o 75%, tylko o 30%. 

Następnie PKW wystąpiła do Sądu Okręgowego w Warszawie o orzeczenie przepadku korzyści majątkowych przez komitet wyborczy z naruszeniem art. 111 ust. 1 Ordynacji wyborczej. 

27 listopada 2008 r. sąd oddalił wniosek PKW. Wskazał, że jego podstawą było wyłącznie nieutworzenie odrębnych kont bankowych dla funduszu wyborczego i komitetu wyborczego PSL w kampanii wyborczej. \

Ani we wniosku, ani w toku postępowania PKW  nie dokonała zaś rozszerzenia podstawy faktycznej roszczenia, choć w uchwale z 28 lutego 2002 r. o odrzuceniu sprawozdania wskazano także inne naruszenia  prawa wyborczego, w tym związane z wydatkowaniem środków na cele charytatywne i przyjmowaniem wpłat po dniu wyborów. 

Zarazem sąd stwierdził, że PSL naruszyło art. 111 ust. 1 Ordynacji wyborczej przez gromadzenie środków funduszu wyborczego i komitetu wyborczego na jednym rachunku bankowym. Z drugiej strony Sąd Okręgowy uznał, że przepisy regulujące te kwestie, zwłaszcza przed nowelizacją z 26 lipca 2002 r.  „były niejasne, niechlujne i nie spełniały standardów legislacyjnych”. Art. 127 ust. 1 Ordynacji wyborczej o przepadku korzyści, w ocenie sądu ma charakter represyjny i powinien spełniać standardy podobne, jak przepisy prawa karnego. Dlatego sąd odmówił zastosowania sankcji z art. 127 ust. 1 Ordynacji wyborczej, uznając, że wniosek PKW należy zakwalifikować jako nadużycie prawa podmiotowego.

Po apelacji PKW Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z 11 sierpnia 2009 r. orzekł przepadek korzyści majątkowej stanowiącej kwotę 9 422 255,84 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Uznał wniosek PKW o orzeczenie przepadku za uzasadniony na podstawie art. 127 ust. 1 Ordynacji wyborczej.

Wniosek RPO

Rzecznik orzeczeniu SA zarzucił:

1) naruszenie konstytucyjnych zasad, praw i wolności (art. 89 § 1 pkt 1 ustawy o SN) tj.: 
a) zasady ne bis in idem wynikającej z art. 2 i art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, a także zakazu nadmiernej ingerencji wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, przez wymierzenie partii politycznej Polskie Stronnictwo Ludowe za ten sam czyn trzeciej sankcji represyjnej polegającej na przepadku korzyści uzyskanych w 2001 r. z naruszeniem prawa wyborczego - mimo że Sądowi Apelacyjnemu było wiadome z urzędu, że partia poniosła już konsekwencje swego czynu przez sankcję utraty 75% dotacji podmiotowej za wybory z 2001 r. oraz 30% subwencji należnej w 2002 r.; 
b) prawa do poszanowania praw majątkowych zagwarantowanych w art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, a także zasad jego ograniczania wyrażonych art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – poprzez pozbawienie PSL kwoty 9,4 ml zł z rachunku bankowego  jego komitetu wyborczego w 2001 r.; 
c) prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pominięcie w sprawie zagadnień stanowiących istotę problemu oraz nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia.
2) rażące naruszenie prawa (art. 89 § 1 pkt 2 ustawy o SN), tj.  art. 111 ust. 1 ustawy z 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu i Senatu RP przez błędną wykładnię i uznanie, że z tego przepisu wynika obowiązek prowadzenia dwu odrębnych rachunków bankowych dla komitetu wyborczego i funduszu wyborczego partii;

RPO wnosi o:

• uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty poprzez oddalenie w całości apelacji PKW  od postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z 27 listopada 2008 r., sygn. akt II C 4/06; 
• ewentualnie o uchylenie przez Sąd Najwyższy zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania

Argumentacja RPO 

W ocenie RPO postanowienie to jest obarczone wadami o fundamentalnym znaczeniu zarówno z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Wadliwość tego orzeczenia nie oznacza jednak, że rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w Warszawie było całkowicie prawidłowe – choć sąd ten słusznie oddalił wniosek o przepadek korzyści, to błędnie to uzasadnił. W efekcie potem także i Sąd Apelacyjny skupił się na zagadnieniach,  które nie należały do istoty problemu. Celem skargi nadzwyczajnej jest zwrócenie SN Najwyższego na zagadnienia, które albo zostały całkowicie pominięte przez sądy obu instancji, albo potraktowane niezwykle powierzchownie.

Po pierwsze: postanowienie Sądu Apelacyjnego wymierzyło sankcję rażąco niewspółmierną do wagi czynu, naruszając tym samym konstytucyjny zakaz nadmiernej ingerencji. Za gromadzenie na jednym rachunku bankowym środków funduszu wyborczego oraz komitetu wyborczego PSL  ukarano koniecznością zapłaty 9,4 mln zł. O ponadstandardowej surowości tej sankcji świadczy, że niemal dziesięciokrotnie przekraczała ona maksymalną wysokość grzywny.

Nieutworzenie odrębnego rachunku bankowego dla funduszu wyborczego zostało potraktowane zatem surowiej niż łapownictwo wyborcze czy naruszenie tajności głosowania, za które przewidziana jest m.in. kara grzywny. Fakt, że znacznie poważniejsze przewinienia niż nieutworzenie odrębnego konta dla funduszu wyborczego są karane łagodniej, świadczy w ocenie RPO o rażącej nieproporcjonalności sankcji - zwłaszcza że łączy się ona z pomniejszeniem dotacji podmiotowej i subwencji. 

Po drugie: przepadek korzyści stanowił już trzecią z kolei sankcję. Naruszono zatem konstytucyjny zakaz wielokrotnego karania za ten sam czyn (zasada ne bis in idem). 

Po trzecie: w 2001 r.  nie istniał wyraźny przepis prawa wymagający utworzenia dwóch oddzielnych rachunków bankowych dla funduszu wyborczego i komitetu wyborczego partii. Nie zostało to w ogóle przeanalizowane ani przez Sąd Okręgowy, ani przez Sąd Apelacyjny. 

Jedyną podstawą ukarania PSL przez Sąd Apelacyjny w Warszawie był art. 111 ust. 1 Ordynacji wyborczej, który w ogóle nie regulował kwestii tworzenia przez partię rachunków bankowych. W ówczesnym stanie prawnym do rachunków bankowych partii odnosił się art. 36 ust. 3 ustawy o partiach politycznych, ale wymagał on utworzenia rachunku jedynie dla funduszu wyborczego. Brak było natomiast wyraźnego przepisu, który wymagałby również oddzielnego rachunku dla komitetu wyborczego. Wymóg taki wprowadzono dopiero 10 sierpnia 2002 r. Zaskarżone orzeczenie narusza zatem art. 111 ust. 1 Ordynacji wyborczej w sposób rażący. 

Po czwarte: zgodnie z orzecznictwem SN, przebieg postępowania, jak i prawomocne rozstrzygnięcie sprawy powinny zapewnić jednostce poczucie pewności co do stosowania obowiązujących przepisów prawa. PSL takie poczucie pewności nie zostało zapewnione. 

Po piąte: środki PSL w kwocie 9 422 255,84 zł stanowiły przedmiot praw majątkowych, które podlegają ochronie konstytucyjnej na mocy art. 64 ust. 1 Konstytucji. Prawa majątkowe mogą podlegać ograniczeniom wyłącznie w drodze ustawy (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Tymczasem ograniczenie praw majątkowych PSL nie wynikało z ustawy, lecz z funkcjonalnej, kreatywnej wykładni art. 111 ust. 1 Ordynacji wyborczej, który nie formułował wprost takiego wymogu.   

Po szóste: zaskarżone postanowienie uchybiło konstytucyjnemu prawu do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji), które zgodnie z orzecznictwem TK nie podlega ograniczeniom, ma więc charakter absolutny. Prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy jest ściśle powiązane z wynikającą z zasady państwa prawnego zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa. 

Rzecznik nie kwestionuje konieczności surowych i odstraszających sankcji za naruszenie przepisów co do zarządzania finansami partii politycznej. Swoboda regulacyjna ustawodawcy w zakresie kształtowania sankcji za naruszenie prawa jest szeroka – ale ma granice.

O ile każda z trzech wymienionych sankcji z osobna byłaby proporcjonalną reakcją państwa na naruszenie prawa, o tyle ich kumulacja stanowi już pogwałcenie zasady ne bis in idem oraz zakazu nadmiernej ingerencji. Było to też nieproporcjonalną reakcją państwa, skutkującą naruszeniem art. 2 Konstytucji.

Zaskarżone postanowienie wydano na podstawie przepisu, który został uchylony w 2011 r. i od tego czasu nie jest stosowany przez sądy. W postępowaniu ze skargi nadzwyczajnej SN może jednak dokonać kontroli orzeczeń wydanych na podstawie nieobowiązujących już przepisów. 

Rzecznik kieruje skargę do Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN. Jednocześnie zwraca się z prośbą o uwzględnienie przez skład orzekający w niniejszej sprawie skutków prawnych wynikających z wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka uznających, że orzeczenie wydane z udziałem sędziego Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych stanowi naruszenie prawa do sądu ustanowionego ustawą w rozumieniu art. 47 Karty Praw Podstawowych UE oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

VII.511.42.2019