Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Rzecznik zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarządzenie Ministra Kultury o połączeniu założonego 8 lat temu gdańskiego Muzeum II Wojny Światowej z nowo utworzonym Muzeum na Westerplatte.

Stan faktyczny:

W kwietniu 2016 r. Minister Kultury zapowiedział chęć połączenia Muzeów. To sposób na utworzenie nowej placówki, w której minister może powołać nowe kierownictwo w miejsce ekipy, która ma kontrakt na stworzenie i prowadzenie muzeum do roku 2019, ale która podlegała krytyce rządu od wyborów w 2015 r.

Połączenie zostało wstrzymane po wystąpieniu RPO i w efekcie Muzeum II Wojny Światowej w starym kształcie rozpoczęło działalność. 23 marca 2017 r. jego wystawa stała została otwarta dla publiczności.

Zespół, który prowadzi sprawę w Biurze RPO:

Zespół Prawa Konstytucyjnego, Międzynarodowego i Europejskiego

Stan sprawy:

WSA w Warszawie po przyjęciu wniosku RPO wstrzymał wykonalność decyzji Ministra Kultury do czasu rozpatrzenia sprawy. Na skutek zażalenia Ministra kultury, w dniu 5 kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie WSA  o wstrzymaniu połączenia obu muzeów. W efekcie powstała formalnie nowa placówka – z nowym kierownictwem.

We wrzesniu 2017 r. NSA nie uwzględnił skargi kasacyjnej Rzecznika w sprawie połączenia instytucji kultury – Muzeum II Wojny Światowej i Muzeum Westerplatte. NSA stoi na stanowisku, że zarządzenie MKiDN w sprawie połączenia muzeów stanowi akt kierownictwa wewnętrznego i jako taki nie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.

Dlaczego sprawa jest istotna dla RPO?

Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył zarządzenie Ministra Kultury wskazując, że zostało przygotowane z naruszeniem przepisów prawa, w tym konstytucyjnego prawa obywateli do dostępu do dóbr kultury. 

Tak jak w przypadku skargi na decyzję umożliwiającą wycinkę drzew w Puszczy Białowieskiej, RPO nie wypowiada się w sprawach merytorycznych (dotyczących urządzenia lasu albo treści wystaw). Stwierdza tylko, że decyzje ministrów dotyczące dobra wspólnego (jakim jest przyroda i kultura) muszą podlegać rygorom prawa wprowadzonym po to, by w jak największym stopniu uwzględniać prawo wszystkich obywateli do korzystania z tych dóbr.

Chodzi m.in., by powody decyzji były jawne, i by zapadały po analizie różnych punktów widzenia, bo to pozwala uniknąć błędów. Decyzje muszą też spełniać warunek racjonalności, jeśli chodzi o sposób wydawania pieniędzy publicznych. Tak stanowi polskie prawo.

Skąd RPO wie o sprawie?

Z blisko tysiąca skarg i wniosków które wpłynęły od osób indywidualnych

Argumenty prawne RPO:

Uzasadniając swoją skargę Rzecznik przede wszystkim zauważa, że zarządzenie Ministra jest aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego. „Muzea nie są bowiem tworzone dla zaspokojenia potrzeb ich organizatorów” – przypomina RPO.

Z art. 1 ustawy o muzeach wynika, że podstawowym celem muzeum jest realizacja konstytucyjnego prawa do wolności korzystania z dóbr kultury (art. 73 in fine Konstytucji RP). A to oznacza, że decydowanie o sposobie organizacji muzeów musi podlegać pewnym rygorom: obywatele mają prawo być powiadamiani o tym, co i dlaczego robi władza publiczna.

Po drugie – zarządzenie ministra dotyczy nie tylko zbiorów państwowych, ale i samorządowych. Minister nie może zmieniać losu tego, co ludzie oddali w zarząd samorządowi, i zakładać, że taka decyzja nie podlega zaskarżeniu.

W przypadku muzeum w Gdańsku chodzi o to, że przedmiotem działalności (powstałej w wyniku połączenia jednostki) miałaby być ochrona, utrzymanie i rewitalizacja zespołu obiektów architektury militarnej na terenie Westerplatte. Problem polega jednak na tym, że w istotnej części zarządcą owych obiektów jest Miasto Gdańsk, a dodatkowo w niektórych z tych obiektów prowadzona już jest od lat działalność muzealna. Nie ulega w związku z tym wątpliwości, że w tym zakresie zarządzenie MKiDN wkracza w sposób bezpośredni w sferę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.

Zarzut 1: Sposób ogłoszenia zamiaru i powodu decyzji

Minister (organizator instytucji kultury) ma prawo dokonać połączenia instytucji kultury (art. 18 ust. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), jeśli na trzy miesiące przed planowanym terminem poda do publicznej wiadomości informację o zamiarze i przyczynach takiej decyzji.

Zapowiedź decyzji nie jest czczym aktem. Musi to być informacja odpowiadająca rzeczywistym przyczynom podjęcia takiej decyzji.

W przypadku gdańskich muzeów warunek ten nie został spełniony, gdyż do połączenia muzeów doszło z innych przyczyn niż podane przez MKiDN.

Dlatego zarządzenie Ministra jest niezgodne z ustawą o działalności kulturalnej. W rezultacie uznać trzeba, że kwestionowane zarządzenie jest także niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa.

Dlaczego?

Zgodnie z formalną zapowiedzią (obwieszczeniem) Ministra przyczyną projektowanego połączenia było „zapewnienie zwiększonej efektywności działań na rzecz podtrzymania i upowszechniania tradycji narodowej i państwowej, w szczególności w nawiązaniu do dziejów Polski w okresie II wojny światowej, w tym wojny obronnej 1939 r., właściwe uhonorowanie miejsca symbolicznego, jakim jest pole bitwy na Westerplatte oraz racjonalne wykorzystanie nadzoru nad muzeami, dla których MKiDN jest organizatorem poprzez optymalne wykorzystanie potencjału placówek o zbliżonym profilu działalności zlokalizowanych w Gdańsku, przy jednoczesnej racjonalizacji wydatkowania środków finansowych pochodzących z budżetu państwa”.

To nie może być prawdziwa przyczyna, skoro w chwili ogłaszania obwieszczenia Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 nie dysponowało żadnym potencjałem, który mógłby zostać „optymalnie wykorzystany”. Fakt ten potwierdził również MKiDN odpowiadając na interpelację poselską nr 4326.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 utworzone zarządzeniem MKiDN w istocie zostało utworzone dla pozoru. Rzeczywistym celem wydania tego zarządzenia było doprowadzenie do likwidacji funkcjonującego od ośmiu lat Muzeum II Wojny Światowej i całkowita zmiana profilu powstałej w ten sposób instytucji muzealnej.

Zarzut 2: Nieracjonalność wydawania środków publicznych

Nie sposób również uznać, że rzeczywistą przyczyną przemawiającą za połączeniem muzeów mogła być też „racjonalizacja wydatkowania środków finansowych pochodzących z budżetu państwa”. Gdyby tak było, to MKiDN kilka miesięcy wcześniej nie podjąłby decyzji o utworzeniu Muzeum Westerplatte i Wojny 1939, a więc muzeum, które sam uznaje za placówkę „o zbliżonym profilu działalności zlokalizowaną na terenie Gdańska”.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich zaskarżone zarządzenie MKiDN jest także niezgodne z ustawą o finansach publicznych. Z jej art. 44 ust. 3 pkt 1 wynika, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Tymczasem zarządzenie MKiDN łamie ten przepis przez to, że generuje dodatkowe wydatki publiczne. I na tym może się nie skończyć – Minister ryzykuje dodatkowymi poważnymi wydatkami publicznymi.

Zarzut 3: Zarządzenie Ministra może doprowadzić do unicestwienia dostępnego publicznie zbioru dóbr kultury

Zarządzenie w radykalny sposób zmienia dotychczasowy profil muzeum, odchodząc od profilu, który stanowił zasadniczy motyw podjęcia przez Miasto Gdańsk decyzji o rozporządzeniu mieniem komunalnym na rzecz muzeum.

Miasto Gdańsk umową darowizny zawartą w dniu 8 grudnia 2009 r. przekazało Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku nieruchomość na cel budowy siedziby. Strony ustaliły również (§ 5 umowy), że w przypadku niewykorzystania darowanej nieruchomości na wskazany cel do dnia 1 września 2019 r., darowizna podlega odwołaniu.

Muzeum II Wojny Światowej w nowym kształcie ma przede wszystkim skupiać się na militarnych aspektach tej wojny, decyzja Ministra podwyższa ryzyko odwołania przez samorząd darowizny. Wtedy, żeby muzeum w ogóle mogło istnieć, państwo będzie musiało mu wybudować nową siedzibę. 

Numer sprawy w BRPO

VII.715.27.2016