Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• RPO otrzymał skargę na przepis regulaminu korzystania z tężni solankowej w Gliwicach, który zabrania wprowadzania na jej teren zwierząt
• Gmina ustanowiła zakaz na podstawie ogólnego upoważnienia ustawowego do regulacji zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej zawartej w ustawie o samorządzie gminnym
• Tymczasem przepisy dot. obowiązków właścicieli zwierząt powinny być oparte na umocowaniu z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
• Ten drugi przepis pozwala na ustalenie obowiązków właścicieli zwierząt domowych w celu utrzymania czystości i porządku na gminnych terenach wspólnych. Orzecznictwo wskazuje jednak, że nie dopuszcza on całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt
• Zastępca RPO Valeri Vachev zwraca się do przewodniczącego Rady Miasta Gliwice z prośbą o zmianę wadliwych w ocenie przepisów
• AKTUALIZACJA: Kwestionowane unormowanie regulaminu tężni nie zostało przez Radę Miasta uchylone - głosi odpowiedź
• AKTUALIZACJA2: Po negatywnej odpowiedzi samorządu RPO skarży uchwałę Rady Miasta Gliwice do WSA i wnosi o stwierdzenie jej nieważności
• W skardze wskazuje, ze zakaz wprowadzania zwierząt na teren tężni został wydany bez podstawy prawnej przez co narusza Konstytucję RP
• Zakaz jest również sprzeczny z ustawą o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, bo dotyczy też psów asystujących

Valeri Vachev przytacza orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że powołany jako podstawa zakazu art. art. 40 ust. 2 pkt 4 Ustawy o samorządzie gminnym obejmuje tylko takie sprawy, które nie są objęte delegacją ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a dotyczą zasad i trybu korzystania z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej.

Wydanie aktu prawa miejscowego w oparciu ogólne umocowanie z ustawy o samorządzie gminnym polega bowiem na wprowadzeniu do porządku prawnego nowych przepisów, które albo w ogóle nie mają odpowiednika w przepisach już obowiązujących, albo nie powinny być oparte o przepis uszczegółowiający zakres regulacji w ramach ustawowych upoważnień.

Innymi słowy, jeżeli obowiązki właścicieli zwierząt domowych powinny zostać ustanowione w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to niedozwolone jest regulowanie tej samej materii w oparciu o ogólne umocowanie z ustawy o samorządzie gminnym.

NSA zakazy wprowadzania zwierząt już uchylał

Sądy administracyjne wielokrotnie zajmowały się sprawami związanymi z wprowadzaniem zakazów przyprowadzania zwierząt domowych na gminne tereny wspólne. Wskazują, że samorządy wprowadzając takie zakazy przekraczają kompetencje nadane im przez ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Gmina może nakładać konkretne obowiązki na właścicieli zwierząt, jednak muszą one zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Mogą być to nawet ograniczenia co do miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując aby zwierzęta np. wchodziły do piaskownic lub innych wydzielonych miejsc. Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu wprowadzania zwierząt na cały obszar parku nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego (wyr. NSA II OSK 726/17).

Skarga do WSA

RPO skarży do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepis regulaminu korzystania z tężni solankowej w Gliwicach, który zabrania wprowadzania na jej teren zwierząt.

W skardze podnosi zarzut wydania zakazu z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez co jest także sprzeczny z art. 94 Konstytucji RP.

RPO wskazuje, że zaskarżony przepis - w zakresie, w jakim dotyczy on psów asystujących - narusza również art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Wnosi, aby sąd stwierdził nieważność zaskarżonego przepisu regulaminu tężni solankowej w Gliwicach.

W uzasadnieniu skargi RPO przytacza orzecznictwo sądów administracyjnych. Zwraca uwagę, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który uprawnia radę gminy do wydania aktu prawa miejscowego określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Kompetencja rady gminy do uregulowania zasad prawidłowego postępowania i reguł zachowania się podmiotów będących użytkownikami wspomnianych obiektów i urządzeń, nie obejmuje ustanawiania zakazów dotyczących wprowadzania zwierząt na ich teren, gdyż obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku powinny być określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skoro przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązków właścicieli zwierząt domowych, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Rzecznik zauważa, że w uchwale z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gliwice Rada Miasta określiła obowiązki właścicieli zwierząt domowych ustanawiając nakaz sprawowania należytej opieki nad zwierzętami, a w szczególności niepozostawiania ich bez nadzoru na terenach przeznaczonych do wspólnego użytkowania oraz zobowiązując właścicieli i opiekunów zwierząt domowych do niezwłocznego usuwania odchodów i innych zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe z miejsc przeznaczonych do wspólnego użytkowania (§ 16 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Gliwice).

Skoro zatem zasady postępowania ze zwierzętami w miejscach publicznych zostały unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku, to regulowanie tej samej materii w akcie prawa miejscowego określającym zasady korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznych, należy uznać za sprzeczne z prawem. Ta sama materia (ten sam przedmiot) nie może być regulowana na dwóch różnych podstawach prawnych, gdyż prowadziłoby to do wewnętrznej niespójności, a tym samym i sprzeczności systemu prawa.

Zdaniem Rzecznika unormowanie zawarte w punkcie 8 podpunkt 3 Regulaminu tężni solankowej, które ustanawia jednoznaczny zakaz wprowadzania zwierząt na teren tężni, wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym zostało wydane bez podstawy prawnej. W konsekwencji, zaskarżony przepis regulaminu narusza art. 94 Konstytucji, z którego wynika, że akty prawa miejscowego ustanowione przez organy samorządu terytorialnego muszą mieć swoją podstawę w akcie normatywnym rangi ustawowej oraz mieścić się w granicach umocowania wyznaczonego przez ustawę.

RPO zwraca też uwagę, że na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Celem regulacji wydanej w oparciu o powołany przepis ustawy jest ustalenie zasad postępowania ze zwierzętami w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Z upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika jednak uprawnienie rady gminy do ustanowienia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku.

Generalny zakaz wprowadzania zwierząt na tereny podlegające wspólnemu użytkowi, w tym do gminnych obiektów użyteczności publicznej, ustanowiony w akcie prawa miejscowego, stanowi zatem naruszenie kompetencji przyznanej organowi gminy w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie.

Nie ulega zatem wątpliwości, że całkowity zakaz wprowadzania zwierząt na teren tężni solankowej w Gliwicach jest także sprzeczny z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

RPO zwraca uwagę, ze kwestionowana regulacja jest również sprzeczna art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Ustanawia on ustanawia generalną swobodę wstępu osób niepełnosprawnych wraz z psem asystującym do obiektów użyteczności publicznej.

Wprowadzenie przez Radę Miasta Gliwice generalnego zakazu wstępu zwierząt (a zatem także psów asystujących) na teren określonego obiektu użyteczności publicznej bez wątpienia narusza wskazane wyżej uprawnienie osób niepełnosprawnych korzystających z pomocy psów asystujących, faktycznie uniemożliwiając im korzystanie z tego obiektu.

V.7204.62.2022.TS