Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Na powołanie do  zasadniczej służby wojskowej lub na ćwiczenia nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego
• Rzecznik Praw Obywatelskich zwracał się w tej sprawie do MON - resort nie podzielił jego argumentów
• Teraz Marcin Wiącek występuje do przewodniczącego sejmowej Komisji Obrony Narodowej Andrzeja Grzyba o rozważenie podjęcia prac legislacyjnych w celu dostosowania obecnego stanu prawnego do standardu z art. 45 ust. 1 (prawo do sądu) i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP (zakaz zamykania drogi do sądu)

W związku z prowadzonymi w Biurze RPO sprawami dotyczącymi powszechnego obowiązku obrony Ojczyzny ujawnił się problem niemożliwości wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzje w sprawie powołania do obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej oraz na ćwiczenia wojskowe. Stanowi o tym wprost art. 122 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o obronie Ojczyzny.

Powołania takie stanowią nie tylko realizację konstytucyjnego obowiązku obrony Ojczyzny przez obywatela RP. Są również władczą ingerencją władzy publicznej w takie konstytucyjnie chronione dobra jednostki, jak życie prywatne i rodzinne oraz decydowanie o swoim życiu osobistym.

Nie powinno zatem budzić zastrzeżeń, że powołania te stanowią "sprawę” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo do sądu obejmuje bowiem wszelkie sytuacje, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach podmiotu w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej. 

Jak wskazał w wyroku Trybunał Konstytucyjny (sygn. akt K 21/99) „jeżeli więc art. 45 ust. 1 konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż konstytucja), to art. 77 ust. 2 konstytucji obejmuje swoim zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2, stanowiąc uzupełnienie i rozwinięcie ogólniejszego ujęcia z art. 45 ust. 1, zawiera zarazem swoistą regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 konstytucji. Płynie stąd istotny wniosek co do zakresu dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu. Ograniczenia prawa do sądu ustanawiane normą ustawową, stosownie do art. 31 ust. 3 konstytucji, muszą uwzględniać kategoryczny zakaz zamykania drogi do sądu zawarty w art. 77 ust. 2 w zakresie dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw; ergo wyłączenie drogi sądowej w sprawach związanych z naruszeniem wolności i praw może być ustanowione jedynie wprost w przepisie konstytucyjnym”.

A skoro powołania ingerują bezpośrednio w konstytucyjne prawa określone w art. 47 Konstytucji RP, zastosowanie znajduje także kategoryczny zakaz zamykania drogi sądowej.

W korespondencji z MON Rzecznik informował o negatywnych następstwach tej regulacji. Zgodnie z art. 233 ust. 1 Konstytucji RP ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu wojennego i wyjątkowego nie może ograniczać dostępu do sądu. Skoro więc dostępu do sądu nie można ograniczyć w stanach nadzwyczajnych, to tym bardziej nie można tego uczynić w okresie normalnego funkcjonowania państwa.

Argumentów za wyłączeniem prawa do sądu nie dostarcza powołane w odpowiedzi MON na wystąpienie RPO  postanowienie WSA w Warszawie z 27 marca 2024 r. (sygn. akt II SA/Wa 318/2). W uzasadnieniu sąd jedynie zreferował obowiązujący stan prawny, nie zawarł natomiast jakiejkolwiek jego oceny z punktu widzenia dochowania konstytucyjnego standardu dostępu do sądu.

Argumentów za obroną poglądu o dopuszczalności wyłączenia drogi sądowej nie dostarcza także powołany w tej odpowiedzi wyrok TK z 9 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 28/97). Wręcz przeciwnie, wyrok ten (dotyczący żołnierzy zawodowych) potwierdza, że sprawy powołania do służby wojskowej (nawiązanie stosunku służbowego) oraz zwolnienia ze służby wojskowej (rozwiązanie stosunku służbowego) powinny być, zgodnie z obowiązującym porządkiem konstytucyjnym, poddane kontroli sądowej. Odmiennie, a więc łącznie z wyłączeniem drogi sądowej, mogą być potraktowane zaś sprawy uprawnień żołnierzy w ramach zawiązanego już stosunku służbowego, gdyż – jak stwierdził TK – „nie wiążą się one w sposób bezpośredni z realizacją konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela”.

RPO podkreśla, że fakt, iż przepis ustawowy jest wynikiem realizacji obowiązku konstytucyjnego jednostki, nie oznacza, że konstytucyjny standard ochrony sądowej jest tu obniżony, czy tym bardziej że dopuszczalne jest wyłączenie drogi sądowej. 

Utożsamianie żołnierzy zawodowych z żołnierzami rezerwy jest nieuprawnione, bo są to różne reżimy prawne. Specyfika statusu żołnierzy zawodowych i umundurowanych funkcjonariuszy służb publicznych była kilkakrotnie przedmiotem rozważań TK. Uznał on, że stosunki służbowe żołnierzy zawodowych nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjno-prawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. 

Kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania poddać się musi regułom pełnienia służby, nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też szczególnych obowiązków. Specyfikę pracy w służbach mundurowych należy uznać za przesłankę uzasadniającą dopuszczalność wprowadzania z jednej strony wyższych wymagań personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych wobec kandydatów do służby, z drugiej zaś - odmiennego i bardziej rygorystycznego niż w przypadku pozostałych profesji ukształtowania zasad utraty statusu pracowniczego.

Z kolei żołnierz rezerwy to osoba, która ma uregulowany stosunek do służby wojskowej i została przeniesiona do rezerwy. Pozostaje w gotowości do ponownego powołania do wojska np. wobec mobilizacji, wojny czy potrzeb państwa. Żołnierze rezerwy mogą być również wzywani na ćwiczenia. Nie są jednak związani z wojskiem stosunkiem służbowym, lecz stosunkiem zależności wynikającym z konieczności realizacji konstytucyjnego obowiązku obrony, którego zasady określa ustawa.

Wbrew stanowisku MON o podobnej regulacji w ustawie o powszechnym obowiązku obrony RP Rzecznik wyjaśnia, że ten akt nie zawierał normy prawnej uniemożliwiającej zaskarżenie do sądu administracyjnego rozstrzygnięć dotyczących powołania do odbycia zasadniczej służby wojskowej czy powołania na ćwiczenia wojskowe. Akty te były zaskarżalne na zasadach ogólnych. Ówczesne orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie dopuszczało możliwość zaskarżenia niekorzystnych decyzji administracji wojskowej (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 984/17, wyrok WSA w Łodzi III SA/Łd 637/07, wyrok II SA/Wr 1553/02 wyrok WSA w Szczecinie II SA/Sz 511/19, wyrok NSA II SA 406/93). Niedopuszczalność zaskarżenia określonych decyzji do sądów administracyjnych dotyczyła (i obecnie również dotyczy) wyłącznie zawodowych żołnierzy w okresie pełnienia przez nich służby. Zaskarżalne są decyzje o nawiązaniu oraz rozwiązaniu stosunku służbowego żołnierza zawodowego.

Przedstawione przez MON uzasadnienie obowiązywania kwestionowanej regulacji z powołaniem się na orzecznictwo TK i sądów administracyjnych dotyczy tylko art. 122 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o obronie Ojczyzny, a nie jej art. 122 ust. 3 pkt 1 i 2. Wyrok TK z 9 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 28/97) dotyczył właśnie spraw określonych obecnie w art. 122 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy - wyznaczenia (zwolnienia) lub przeniesienia na stanowisko służbowe, mianowania na stopień wojskowy, przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy albo specjalności wojskowej oraz delegowania do wykonania zadań służbowych poza jednostką, a zatem spraw obejmujących stosunki służbowe, o których mowa w art. 122 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy o obronie Ojczyzny. 

Chodziło więc o sprawy dotyczące stosunku służbowego w czasie pozostawania żołnierza zawodowego w służbie. W tych sprawach rzeczywiście droga sądowa jest wyłączona. Jak wskazał TK,  zagadnienia te nie wiążą się w sposób bezpośredni z realizacją konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. 

Inną sprawą pozostaje realizacja obowiązku obrony Ojczyzny, której wyrazem jest m.in. obowiązkowa zasadnicza służba wojskowa oraz odbywanie ćwiczeń wojskowych. Ich wspólnym mianownikiem jest przymus prawny. Podobnie jak przy niewywiązywaniu się z obowiązków podatkowych (art. 84 Konstytucji RP), niestawienie się na ćwiczenia wojskowe niesie ryzyko represji karnej. Zarówno w ustawie o obronie Ojczyzny, jak i w Ordynacji podatkowej istnieją mechanizmy wyłączenia (ulgi podatkowe) z tych konstytucyjnych obowiązków, zaś gwarancję dla ich realizacji stanowi prawo do sądu.

W ocenie RPO aktualny stan prawny powoduje skutek odwrotny do zamierzonego, gdyż jedyną dostępną drogą sądową pozwalającą na rozstrzygnięcie, czy powołanie na ćwiczenia wojskowe jest zgodne z przepisami prawa, pozostaje niestawienie się na ćwiczenia wojskowe, a w konsekwencji ryzyko odpowiedzialności karnej. W załączeniu Rzecznik przekazuje zanonimizowane postanowienie sądu obrazujące taki skutek w sprawie prowadzonej w Biurze RPO. 

Ponieważ MON nie podzielił argumentów z wystąpień RPO, Marcin Wiącek zwraca się do przewodniczącego Andrzeja Grzyba o rozważenie podjęcia prac legislacyjnych w celu dostosowania stanu prawnego do standardu wynikającego z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

WZF.7043.33.2024