Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił stanowisko w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. I OPS 4/25), dotyczącym statusu nabywców praw i roszczeń wynikających z tzw. dekretu warszawskiego. Zdaniem RPO nie ma podstaw do podejmowania ponownej uchwały NSA w tej sprawie. 
• AKTUALIZACJA 18.03.2026: "Nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 ze zm.) nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu" - głosi uchwała NSA z 16 marca 2026 r.

Sąd pytający - nie podzielając stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2024 r., sygn. I OPS 1/23 (podjętej na wniosek RPO) - w trybie art. 269 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przedstawił zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA: "Czy stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu?".

Zdaniem Rzecznika nie ma podstaw do wydawania ponownej uchwały, gdyż sąd pytający może rozstrzygnąć rozpoznawaną sprawę indywidualną samodzielnie, bez potrzeby odwoływania się do stanowiska zajętego w uchwale NSA z 10 kwietnia 2024 r. Teza tej uchwały literalnie odnosi się wyłącznie do wykładni art. 28 k.p.a. Tymczasem sąd pytający wywodzi interes prawny skarżącej (wnioskodawczyni w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości dekretowej) bezpośrednio z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz prawa własności. Sąd nie zamierza zatem stosować art. 28 k.p.a., co oznacza, że rozstrzygnięcie sprawy w kierunku zaproponowanym przez sąd nie będzie kolidowało z sentencją uchwały. Stanowisko sądu będzie mogło zostać zweryfikowane w ewentualnym postępowaniu instancyjnym.

Ponadto RPO zwrócił uwagę, że uzasadnienie uchwały I OPS 1/23 dotyczy głównie problematyki tzw. handlu roszczeniami do gruntów warszawskich, a sprawa rozpatrywana przez sąd nie ma z tego rodzaju praktykami nic wspólnego. Przeciwnie, dotyczy osoby, która jeszcze w 1949 r. kupiła prywatny budynek na gruncie objętym działaniem dekretu (obecnie w postępowaniu uczestniczy jej spadkobierca). Tego rodzaju sprawy należy rozstrzygać indywidualnie, z poszanowaniem praw nabywców praw rzeczowych do nieruchomości. 

Omówienie uchwały NSA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne podtrzymanie w całości stanowiska przyjętego w uchwale I OPS 1/23. Jak wynikało z ustnego uzasadnienia, doprecyzowano jedynie jej sentencję stwierdzając, iż przymiot strony w postępowaniu dekretowym nie przysługuje „nabywcy roszczeń”, a nie, jak poprzednio: „stronie umowy przelewu” – natomiast samą tezę uchwały ten skład w całości podtrzymuje.

Oznacza to więc, że w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu może uczestniczyć wyłącznie dotychczasowy właściciel gruntu, ewentualnie jego spadkobiercy, jako następcy tzw. generalni. Wykluczone natomiast zostają osoby, które roszczenia dekretowe nabyły na podstawie umowy cywilnoprawnej i to nawet wówczas, jeśli miały one – czasowo – tytuł własności do budynku (jego części) posadowionego na gruncie dekretowym.

Uzasadniając takie stanowisko, NSA skoncentrował się na poprawności wykładni pojęcia „interesu prawnego” w postępowaniu administracyjnym, jako gałęzi prawa publicznego. W myśl art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, „stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”.

W ocenie obecnego składu orzekającego nie ma żadnych podstaw, by taki interes do udziału w postępowaniu dekretowym miały osoby wywodzące swoje prawa z czynności cywilnoprawnej, bowiem żaden przepis prawa materialnego administracyjnego takiej możliwości – w tych konkretnych sprawach – nie przewiduje. Koncepcja interesu prawnego w prawie publicznym różni się zasadniczo od interesu prawnego w prawie prywatnym, a pewność prawa wymaga jednolitego poglądu na tę kwestię. Brak też przepisów, na podstawie których można byłoby odróżnić w postępowaniu dekretowym nabywców „dobrych” (np. tych, którzy nabyli prawa z umowy z 1949 r.) od „złych” (np. osób nieuczciwych, nadużywających prawa ze szkodą dla interesu publicznego i prywatnego).  

IV.7004.18.2025