Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• W orzecznictwie sądów administracyjnych są rozbieżności na tle wykładni przepisów "dekretu Bieruta" z 1945 r. ws. przejęcia przez państwo gruntów w Warszawie  
• Naczelny Sąd Administracyjny orzekł niedawno, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz nabywcy roszczenia dekretowego rażąco narusza prawo, a zatem jest niedopuszczalne
• Jest to zwrot w dotychczasowym orzecznictwie, wprowadzający poważny problem co do realizacji roszczeń dekretowych
• Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich zadał NSA pytanie prawne, aby rozstrzygnął czy nabywca roszczeń z dekretu warszawskiego jest stroną postępowania dekretowego
• AKTUALIZACJA 12.04.2024: 10 kwietnia 2024 r. NSA w uchwale 7 sędziów (sygn. I OPS 1/23) stwierdził, że nabywcy roszczeń dekretowych nie mogą być stroną w postępowaniu administracyjnym o ustanowienie na dekretowych gruntach prawa użytkowania wieczystego. Tym samym ostatecznie rozstrzygnięto spór o charakter roszczenia dekretowego, o co wnosił Rzecznik
• W blisko półtoragodzinnym ustnym uzasadnieniu uchwały sąd wskazał, że art. 7 dekretu przyznaje interes prawny jedynie dotychczasowym właścicielom nieruchomości, ponieważ celem dekretu warszawskiego było zabezpieczenie praw wyłącznie osób dotkniętych jego działaniem, a nie osób trzecich. Dlatego tylko właściciele i ich spadkobiercy mogą być uznani za stronę postępowania w świetle art. 28 k.p.a.
• Roszczenia dekretowego nie można uznać za tzw. ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną, nie gwarantuje ono nabycia prawa użytkowania wieczystego, a obecnie – własności gruntu
• Sąd podkreślił, że umową cywilnoprawną nie można zmieniać woli ustawodawcy wyrażonej w akcie prawa publicznego, którego fundamentalną cechą jest nadrzędność władzy nad adresatem norm
• AKTUALIZACJA 26.04.2024: NSA opublikował obszerne uzasadnienie uchwały 

Afera reprywatyzacyjna w Warszawie polegała m.in. na tym że osoby, które skupowały roszczenia od dawnych właścicieli, wygrywały w sądach sprawy o odszkodowanie.   

Sądy różnie oceniają zaś skuteczność zbycia roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego opartego na art. 7 dekretu warszawskiego z 1945 r. Raz uznają, że nabywca ma interes prawny, czyli jest stroną postępowania - kiedy indziej stwierdzają,  że interesu prawnego nie ma, wobec czego nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W związku z tym, że ujawnione rozbieżności bezpośrednio dotyczą możliwości realizacji prawa majątkowego, podlegającego ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, RPO kieruje pytanie prawne:

Czy nabywcy roszczeń wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279, ze zm.) przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, ze zm.) w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu?

RPO prosi o szczególnie wnikliwe rozważenie aspektów konstytucyjnych problemu, zwłaszcza w zakresie, w jakim bezpośrednio dotyczą one tych praw jednostek, które podlegają ochronie w demokratycznym państwie prawa realizującym zasady sprawiedliwości społecznej.

Tło historyczne i stan prawny

W dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego czyli 21 listopada 1945 r., wszelkie grunty w Warszawie przeszły na własność gminy m. st. Warszawy. Przy dawnych właścicielach pozostała jedynie własność budynków. Zakładano, że taki stan będzie tymczasowy.

Ten specyficzny wyjątek od zasady wiążącej własność budynku z własnością gruntu, na którym został wzniesiony, utrzymywał się do chwili ostatecznego rozstrzygnięcia stanu prawnego nieruchomości, czemu służyło postępowanie określone w art. 7 dekretu.

Zgodnie z tym przepisem "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną".

Dekret pozbawiał więc własności gruntów, ale jego art. 7 ust. 1 uprawniał do złożenia wniosku o ustanowienie praw określonych w tym przepisie – ostatecznie zastąpionych jednolitym prawem użytkowania wieczystego. Jeżeli jednak wniosek załatwiono odmownie, bądź termin na jego złożenie upłynął bezskutecznie, właścicielem budynków stawał się właściciel gruntu, a dotychczasowemu właścicielowi budynku przysługiwało odszkodowanie.

Praktyka stosowania dekretu przerodziła go w dotkliwy dla właścicieli akt wywłaszczeniowy: organy bądź z zasady odmawiały uwzględnienia składanych wniosków, bądź ich nie rozpatrywały w ogóle. 

Po przełomie roku 1989, w nowych warunkach ustrojowych, powrót konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, gwarantującego m.in. poszanowanie i ochronę własności prywatnej, uruchomił mechanizmy reprywatyzacyjne.

Przede wszystkim byli właściciele w postępowaniach nadzorczych skutecznie podważali decyzje odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego. Stwierdzenie nieważności decyzji ze skutkiem wstecz powodowało, że wnioski trzeba było rozpoznać na nowo, w nowych warunkach prawnych. To samo dotyczyło wniosków nigdy nie rozpoznanych - a obecnie ponawianych.

Organy dekretowe musiały orzekać na podstawie niezmienianej przez lata regulacji, ale z uwzględnieniem tego, że przez kilkadziesiąt lat grunt pozostawał własnością publiczną, natomiast sam budynek (o ile oczywiście w ogóle istniał) - prywatną. A prawa do budynku mogły w tym czasie przechodzić na inne podmioty, zarówno pod tytułem szczególnym (na podstawie czynności prawnej), jak i ogólnym (spadkobranie, zbycie spadku).

W rezultacie sądy administracyjne stanęły przed koniecznością oceny, czy w postępowaniu administracyjnym o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu beneficjentem decyzji - zatem i oczywiście stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. - może być wyłącznie dotychczasowy właściciel bądź jego następca (spadkobierca lub nabywca spadku), czy także następca singularny, wchodzący w sytuację prawną poprzednika nie co do ogółu jego praw majątkowych, ale jedynie co do praw niektórych, wyszczególnionych w treści czynności prawnej będącej podstawą ich zbycia.

Rozbieżne orzeczenia sądów

Jedna z wykształconych linii orzeczniczych uznaje, że prawo do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, jako roszczenie majątkowe, ma charakter zbywalny. Może więc być przeniesione na inną osobę w drodze czynności cywilnoprawnej, np. sprzedaży. Uprawnienie takie może zatem być przedmiotem obrotu na zasadach ogólnych.

Rzecznik przytacza orzeczenia NSA, Sądu Najwyższego oraz wypowiedzi przedstawicieli doktryny. Szczególnie rozbudowane uzasadnienie prawidłowości takiego stanowiska przedstawił NSA w wyroku w sprawie I OSK 1893/11. Opowiadając się za zbywalnością roszczeń jako części składowych nieruchomości budynkowej, szeroko odniósł się do rozwiązań systemowych normujących konstrukcję prawa użytkowania wieczystego oraz odrębnej własności budynku czy lokalu, związanych w sposób konieczny z prawem do gruntu.

RPO wskazuje, że sądy administracyjne powoływały się niekiedy również na regulacje wieczystoksięgowe, także te z lat 40. XX wieku, które wprost odnosiły się do obrotu nieruchomościami budynkowymi.

W ostatnim czasie NSA wydaje jednak wyroki, w których przedstawia odmienne stanowisko. Wprost negowana jest w nich skuteczność – w postępowaniu na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu – następstwa singularnego. Zgodnie z tym poglądem, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz nabywcy roszczenia dekretowego rażąco narusza prawo, jest zatem niedopuszczalne.

RPO zwraca uwagę na cztery wyroki NSA z 29 sierpnia 2022 r., o sygnaturach: I OSK 2875/20; I OSK 2034/20; I OSK 707/20 oraz I OSK 1717/20, a także dwa wyroki z 6 października 2022 r., o sygnaturach: I OSK 999/21 oraz I OSK 1578/21.

Punktem wyjścia dla tego kierunku wykładni pozostaje literalna treść art. 7 ust. 1 dekretu, zgodnie z którą użytkowanie wieczyste można przyznać wyłącznie na rzecz ‘właściciela’; o żadnych innych podmiotach przepis ten nie wspomina.

Kluczowym argumentem pozostaje jednak fundamentalna zasada prawa administracyjnego, zgodnie z którą źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Zasadę tę potwierdziła niedawna uchwała NSA z 30 czerwca 2022 r., podjęta w składzie siedmiu sędziów (sygn. I OPS 1/22), do której szeroko odwołują się uzasadnienia wskazanych powyżej wyroków.

Argumenty RPO

Użytkownik wieczysty gruntu i właściciel stojącego na nim budynku powinien być tą samą osobą

Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca we wniosku uwagę na ścisłe powiązanie prawa własności budynków z prawem użytkowania wieczystego gruntu, na którym się on znajduje. Więź ta należy do istoty prawa użytkowania wieczystego, zgodnie z którym użytkownik wieczysty nieruchomości jest właścicielem znajdujących się na niej zabudowań. To jedno z niewielu odstępstw od zasady superficies solo cedit, zgodnie z którą właścicielstwo gruntu i zabudowań na nim powinno leżeć w rękach jednego podmiotu.

Wykluczenie możliwości nabycia roszczenia do stwierdzenia prawa użytkowania wieczystego przez nabywców budynków może prowadzić do sytuacji, w której kto inny jest właścicielem budynku, a kto inny może być użytkownikiem wieczystym gruntu – co z punktu widzenia prawa cywilnego jest nie do przyjęcia.

Również orzecznictwo TK wskazuje, że nabywca roszczeń władający nieruchomością może posiadać interes prawny w postepowaniu dekretowym. 

W wyroku w sprawie KP 3/15 Trybunał wskazał, że z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego wynika pewna koncepcja roszczenia restytucyjnego, które prawodawca przyznał osobom zachowującym faktyczne władztwo nad uspołecznionym gruntem. – Przyznanie roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego osobie będącej w posiadaniu gruntu służyło utrwaleniu stanu faktycznego przez uzgodnienie z nim - na powrót - stanu prawnego całej nieruchomości. A contrario należy uznać, że w założeniu prawodawcy roszczenie nie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi, jeśli - z różnych względów - nie władał gruntem – wskazał TK.

Przepisy dopuszczają obrót roszczeniami o nabycie prawa

Zdaniem Rzecznika należy również rozważyć, czy interes prawny nabywcy praw i roszczeń wynikających z art. 7 dekretu rzeczywiście nie wynikał z prawa powszechnie obowiązującego – co zostało w zasadzie bezdyskusyjnie przyjęte za prawdziwe w orzeczeniach odmawiających nabywcom praw i roszczeń interesu prawnego w omawianych postępowaniach.

RPO wskazuje, że o ile sam dekret rzeczywiście nie brał pod uwagę obrotu roszczeniami i budynkami na uspołecznionych gruntach, o tyle w kolejnych latach pojawiło się wiele rozwiązań prawnych wskazujących na dopuszczalność takiego obrotu.

- Wokół tego aktu obowiązywały i wciąż obowiązują ustawy wprost dotyczące realizacji roszczeń dekretowych, a co najważniejsze – expressis verbis uznające skuteczność obrotu wynikającymi z dekretu uprawnianiami – pisze RPO. Chodzi o m.in. zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. i ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z 2017 r.

Przepisy te określają m.in. przypadki, w których organy mogą odmówić oddania gruntu w użytkowanie wieczyste na wniosek podmiotów, które nabyły prawo lub roszczenie do nich w sposób postrzegany jako ustawodawcę za niewłaściwy (np. od niewłaściwie ustanowionego kuratora). Istnieje również przepis przewidujący prawo pierwokupu m. st. Warszawy w przypadku m. in. sprzedaży roszczeń o ustanowienie użytkowania wieczystego na gruncie objętym działaniem dekretu.

Skoro zatem istnieją regulacje wskazujące na niedopuszczalność niektórych form obrotu prawami i roszczeniami czy też na szczególne uprawnienia samorządów w tym zakresie, to logicznym jest, że w innych przypadkach obrót taki jest dopuszczalny przez prawo.

- O ile oczywiście w samym dekrecie ustawodawca przejścia praw i roszczeń wynikających z dekretu nie uregulował, to jednak bez wątpienia uczynił to w innych ustawach, uznając taki obrót jako co do zasady legalny, a przede wszystkim prawnie skuteczny. I nie chodzi tu o skuteczność z punktu widzenia prawa cywilnego – przyjmowaną bezdyskusyjnie – ale właśnie o skuteczność z punktu widzenia prawa administracyjnego, tak materialnego, jak i procesowego, skoro obie cytowane wyżej ustawy wprost dotyczą sposobu rozpatrywania wniosków dekretowych przez organy administracyjne oraz kontrolowania prawidłowości wydanych w takim postępowaniu orzeczeń – podsumowuje swój wywód RPO.

Konstytucja: obywatele muszą mieć zaufanie do prawa i organów je stosujących

Wreszcie Rzecznik wskazuje na argumenty odwołujące się bezpośrednio do zasad i wolności wyrażonych w Konstytucji.

Zwraca uwagę na zasadę zaufania do prawodawcy oraz zasadę pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego, której treść można sprowadzić do „zakazu zastawiania przez przepisy prawne pułapek, formułowania obietnic bez pokrycia bądź nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania” (wyrok TK sygn. KP 2/08). Nakazuje ona poszanowanie interesów gospodarczych i finansowych obywateli, którzy rozpoczęli pewne działania w uzasadnionym przekonaniu, że reguły prawa pozwolą im na uzyskanie określonych rezultatów.

W kwestii spraw dekretowych nie ulega wątpliwości, że nabywcy roszczeń byli przez lata traktowani przez prawo – tj. w praktyce jego stosowania, w tym w orzecznictwie sądów administracyjnych – jako podmioty mogące skutecznie zgłaszać lub popierać wnioski dekretowe. Natomiast zwrot w linii orzeczniczej, jaki dokonał się w ostatnim czasie, zmienił sytuację na ich niekorzyść. Co istotne – wszystkie orzeczenia opowiadające się za tym zwrotem nie odniosły się w jakikolwiek sposób do zarówno dotychczasowego orzecznictwa, jak i obowiązujących przepisów, z konstytucyjnymi wartościami i zasadami włącznie.

Zasada zaufania obywatela do państwa nie ogranicza się do treści norm tworzonych przez ustawodawcę, a obejmuje obowiązek lojalnego działania wszystkich organów państwa, w tym sądów administracyjnych.

Sam NSA w uchwale o sygn. I OPS 3/10 wskazał na niedopuszczalność sytuacji, w której „efekty starań obywateli, którzy – działając w uzasadnionym zaufaniu do organów stosujących prawo - uzyskiwali decyzje na podstawie [określonego przepisu], mogłyby zostać z mocą wsteczną zniweczone na skutek modyfikacji poglądów prawnych przez te same organy władzy publicznej, które we wspomnianym okresie stosowały ten przepis (…), uznając go za element obowiązującego systemu prawa.”

Obywatele muszą mieć zatem zaufanie także do sposobu interpretacji prawa przez sądy, zwłaszcza gdy kieruje nim utrwalona i jednolita praktyka.

Ochrona interes społecznego w reprywatyzacji powinna odbywać się w ustawowych granicach

RPO zwraca również uwagę na potencjalną przyczynę zmiany podejścia sądów administracyjnych, jaką mogą być zupełnie inne okoliczności faktyczne rozstrzyganych spraw.

W sprawach, w których NSA opowiedział się za istnieniem interesu prawnego nabywców praw i roszczeń, przedmiotem obrotu były z reguły nieruchomości wraz z roszczeniami nabywane na podstawie umów z lat 40. i 50. ubiegłego wieku. Sądy rozstrzygały w nich o skargach na decyzje organów dekretowych wydawane w zwykłym trybie.

Natomiast wyroki odmawiające nabywcom interesu prawnego zapadły w sprawach, w których obrót roszczeniami odbywał się w latach dwutysięcznych i dotyczył nieruchomości w bardzo atrakcyjnych lokalizacjach. Sądy rozstrzygały w nich skargi na decyzje Komisji Weryfikacyjnej, która kwestionowała decyzje dekretowe. W szczególności w każdej z tych spraw Komisja dostrzegła, że przeniesienie roszczeń do nieruchomości było rażąco sprzeczne z interesem społecznym i nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości. 

Być może właśnie ten kontekst skłonił sądy do odwoływania się do pierwotnego celu wyrażonego w dekrecie, jakim była kompensacja właścicieli gruntów sprzed ich uspołecznienia - zastanawia się RPO. Zauważa przy tym, że po upływie blisko 80 lat od wydania dekretu jego pierwotne cele są niemal niemożliwe do zrealizowania.

- Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich kwestią najistotniejszą wydaje się tu jednak nie tyle technicznoprawne zdefiniowanie beneficjenta dekretowego, ale raczej udzielenie odpowiedzi na pytanie o prawidłowość czy słuszność wyzbywania się cennego majątku publicznego na rzecz osób, których prawa wydają się słabsze (czy mniej słuszne) niż prawa tych, którzy doznali bezpośredniej straty - pisze RPO. 

Akceptacja wyzbywania się niemal za bezcen praw do publicznych nieruchomości na rzecz podmiotów prowadzących zyskowne, komercyjne inwestycje może stać w sprzeczności z konstytucyjnymi wartościami społecznej sprawiedliwości oraz dobra wspólnego. Rzecznik podkreśla, że interwencja państwa wobec tego typu procederu powinna następować według ustawowo wyznaczonych granic. W tym charakterze występuje właśnie Komisja Weryfikacyjna. 

Wydaje się więc, że – jeżeli przyjąć, że drugi kierunek wykładni miałby znajdować dodatkowe wzmocnienie w argumentacji celowościowej czy słusznościowej – to jednak argumentacja ta powinna mieścić się w granicach wyznaczonych przez ustawę, zwłaszcza gdy ustawa do tego rodzaju przesłanek wprost się odnosi, a organ w swoim rozstrzygnięciu ich wystąpienie stwierdza. Rozszerzanie podstaw nadzoru poza granice zakreślone ustawą, nawet w celu eliminacji zjawisk niesłusznych, nie wydaje się w tej sytuacji uprawnione - podsumowuje Rzecznik.

IV.7004.5.2023